论行政收费范围的界定

【学科分类】行政法学
【出处】《法学》2012年第7期第60-73页。
【摘要】我国目前行政乱收费现象严重，为此，必须理清行政收费与税收、市场价格之间的关系，在“费改价”和“费改税”的基础上，从立法的层面上以受益的直接性、受益者范围的特定性、受益程度的明显性、资源的使用效率、征收成本等为标准，界定行政收费的范围。在将来制定的行政收费法中，应当采用“列举肯定式+概括排除式”的立法方式，列举可以设定行政收费项目的事项，具体包括成本性行政收费和效率性行政收费，并规定除此之外的领域都不得设定行政收费项目。
【关键词】行政收费；范围；财产权
【写作年份】2012年


【正文】

　　行政收费是指行政机关或法律、法规授权的组织对特定受益人在其特定受益范围内依法强制收取相应对价或者为提高自然资源、公共设施的使用效率而依法向使用者强制收取一定费用的具体行政行为。目前，我国行政乱收费现象严重，主要表现为行政收费的范围过于宽泛。范围过宽的行政收费不仅侵犯了公民的财产权，而且扭曲了市场价格机制，破坏了国民收入分配秩序和分配格局，阻碍了我国经济社会健康有序的发展。因此，合理地界定行政收费的范围，对于保护公民的财产权，协调政府与市场的关系，促进资源的有效配置，提高行政活动的效率，规制政府腐败等具有重要的意义，特别是对于解决我国目前严重的行政乱收费问题更具有现实意义。

　　一、我国行政收费范围的失控

　　我国目前行政收费的项目种类繁多，除了管理费、证照费、登记费、注册费、手续费等人们熟知的收费项目外，还有节日摆花费、亮灯费、禁烟牌费、驱赶叫花子费、精神文明建设费、精神文明知识大赛培训费等较为生僻的收费项目。[1]1996年，国家财政部、计委、监察部等5个部委对全国预算外资金集中清查，发现地方各级政府越权设立基金项目925个，私设收费项目2569个；而1998年的统计材料表明，全国各级收费项目达到2万余项。[2]

　　（一）我国行政乱收费问题严重

　　中国目前乱收费现象比较严重，行政收费的范围过于宽广，政府在许多原本不应当进行行政收费的事项上设定了行政收费项目。据统计，我国1996年仅收费、基金总额已超过4000亿元，相当于当年财政收入的50％，比美国（7％）、德国（8.1％）等市场经济国家高40多个百分点。[3]

　　根据国际货币基金组织对各国政府财政收入的统计，政府的收费收入仅作为所有“非税收入”项目的一部分。而各国中央政府的非税收入，一般也仅占其财政收入的10％左右，在发达国家的这一比重绝大多数低于10％；以1995年各国中央政府非税收入占财政收入的比重为例，德国、荷兰仅为6％，英国为7.6％，美国为8.5％，而其中的政府收费就更少。相对而言，政府收费在地方财政收入中的比重略高些，但在几个主要发达国家的地方财政收入中，1978年政府的收费收入，只有德国、法国超过10％，分别为18.8％和20.5％，而日本、英国、美国分别仅有0.9％、1.95％、8.5％。[4]可见，我国目前行政收费的规模远远大于发达国家。

　　根据国家有关部门掌握的初步材料统计，到1997年4月底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目共371项，其中除符合法律法规或国务院批准的项目之外，经国务院有关部委批准的有126项，共涉及所属59个部门和单位，其中，农业部门27项、卫生部门18项、交通部门15项、海关部门13项、医药部门12项、建设部门10项。[5]根据有关资料显示，1997年中央曾经取消对企业的收费项目424项，涉及金额262亿元；而省级及其以下各级政府取消的收费项目为20289项，涉及金额高达2315亿元。[6]20世纪90年代以来，行政收费问题已经引起了我国各级政府的极大关注，为此，各级政府也进行了集中式的清理和整顿。自财政部、国家计委关于加强涉及外商投资企业行政事业收费监督管理的通知下发以后，截至1999年5月，经过两年的治理，取消不合理收费26710项，涉及金额每年985亿元左右；[7]仅湖北省十堰一个市就取消了1010个行政收费项目。[8]经过两次大幅度的清理后，行政收费项目明显减少，但范围仍过于宽泛。2002年5月，财政部会同国家计委首次公布了截至2001年底的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目共计313项，其中涉及企业负担的有242项。[9]这还不包括地方各级政府自行设定的行政收费项目，而实践中往往是由各级地方政府自行设定的行政收费项目更加混乱，例如，据《人民日报》报道，湖北省赤壁市乱收费现象十分严重，涉及企业的行政收费标准达2528项，很多企业不堪重负。[10]

　　（二）我国行政收费范围失控的原因

　　我国的行政收费范围失控现象是在我国特殊的历史背景下产生的。即我国目前正处于由计划经济向市场经济转变的过渡时期，行政管理体制、财政体制、行政机关的利益制约机制等不够完善；同时，对于行政收费范围缺乏法律规范的制约，这导致了我国目前出现的行政收费范围失控现象。

　　1．政府职能界定不清是造成“费挤价”的原因。自改革开放以来，我国正逐步建立和完善市场经济体制，政府的职能也处于相应的转变之中，政府行政权力与市场机制的界限也并不明确。由于过去计划经济体制的影响，政企不分、政事不分、事企不分的现象还在一定范围内存在，政府包办了某些应当由市场、由企业办的事，一些本应当由市场中介机构或企业利用价格机制收取的费用也由政府通过行政收费的方式收取。同时，由于政府职能转换不到位，政府职能范围过宽，导致了政府财政支出范围过宽，支出增长速度过快，财政收支矛盾加剧。这种情况迫使各级政府及各部门通过非规范性的行政收费来缓解收支矛盾，满足行政支出的需要。

　　可以说，在转型时期，政府与市场在调节社会资源配置方面难以划出明确的界线，这反映出在行政收费范围的界定方面，即税收、行政收费和市场价格三种成本的补偿方式之间的界限并不明确。因此，界定行政收费范围从这种意义上来说就是要界定政府职能的范围，确定行政收费与税收、市场价格之间的范围界限。

　　2．我国财政体制的不完善是造成“费挤税”的原因。行政收费存在的客观理由，或者说我国近10年来行政收费扩张的客观原因，是政府利用行政收费来弥补实际上的财政拨款不足。[11]应当承认，我国目前正处于计划经济向市场经济转型期，国家财政收入的缺乏是客观存在的，在实践中，政府往往利用行政收费来补充国家财政的不足。例如，1996年全国仅收费和基金收入总额就超过4000亿元，相当于当年财政收入的50％；[12]而山东省1994年行政事业性收费与基金收入总额高达120多亿元，相当于财政收入的2/3，从威海、烟台、青岛等几个市的调查情况来看，收费数额占市财政收入的比重均在70％以上。[13]由此可见行政收费的收入在维持政府财政收入方面的重要性。

　　1994年税制改革及分税制的推出，无疑使我国税制建设迈出了重要一步。但由于税收收入的划分缺乏科学性，尤其是地方仍无任何税收立法权，地方在分税制中处于不利地位。随着现代社会行政事务的增加，地方政府承担的职责也不断扩大，但财政收入并没有相应地增加。同时，由于预算管理的不科学，导致地方政府和部门的预算内资金短缺，不能满足地方政府和部门在改革过程中扩大职能以及提高地方公共服务水平的资金需要。为了弥补财力上的不足，有些地方政府和部门利用行政收费来弥补财政收入的不足，当正常的财政收入不能满足支出需要的时候，各级政府及各部门必然会想方设法通过非正常的渠道或途径取得收入，这必然导致政府收费的失控。而中央在不能给地方提供更多财政支持的情况下，也默许了地方政府以行政收费来增加财政收入的行为。而这又进一步助长了行政收费范围的扩张，加剧了行政收费的混乱。

　　3．地方利益、部门利益的干扰是扩大行政收费范围的重要驱动力。古典经济学理论认为参加经济活动的主体是经济人，[14]经济人是自利的理性人，是自我利益最大化的追求者，经济人在经济活动中能够理性地衡量自我利益，并选择能使自我利益最大化的行为，其参加经济活动的目的就是谋求自我利益的最大化。

　　由于权力的下放，各部门、各地方、各企业以及各个社会成员都成为利益主体。有学者认为，政府具有自利性，所谓政府的自利性就是政府追求自身利益的最大化的属性。它可以作以下两种划分：政府官僚的自利性和政府组织的自利性。[15]政府的自利性主要表现为三种形式：一是地方各级政府自利；二是政府职能部门自利；三是政府组织成员的自利。[16]“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[17]

　　政府自利性的膨胀会极大地扭曲政府的行为，在行政收费范围上就体现为行政主体为了自身利益而随意扩大行政收费的范围。因此，不正当的行政乱收费被人称为是“公共权力‘经济化’和‘私有化’”。[18]行政收费的收入长期以来一直没有纳入政府财政的预算资金来管理，各主管部门在收费资金的使用上自收自支，地方利益、部门利益甚至公务员的利益往往与行政收费的收入直接挂钩。由于各地方政府、各部门之间存在着实际利益的差别，这就产生了地方保护主义和部门利益，这表现在行政收费范围的界定上，就是为了获得地方利益、部门利益、公务员个人利益，部分行政机关想方设法尽可能地设立行政收费项目，扩大行政收费范围。公务员为获得其个人利益，在行政收费上也往往进行着各种寻租行为。这些利益的存在为行政收费范围的扩张提供了驱动力。

　　4．缺乏法律规范是行政乱收费的制度原因。我国目前的行政收费从收费项目的设定、标准的确定到费用的使用，整个过程缺乏必要的制度约束。我国尚未制定统一的行政收费法，行政收费并没有被纳入价格法调整范围之内，国家对于行政收费主要利用中共中央、国务院或者财政部与国家发改委等发布的政策性的文件或规章来加以规范，而这些规范性文件的位阶不高，缺乏统一性、全面性和稳定性。在行政收费的规范上主要体现为规范性文件对行政收费的范围等不作任何限制，而由行政收费设定主体自由裁量决定行政收费的范围等。此外，我国各省市还制定了有关行政收费的地方性法规或规章，如新疆维吾尔自治区行政事业性收费管理条例、河南省行政事业性收费管理条例、湖南省行政事业性收费管理条例、湖北省行政事业性收费管理办法、天津市行政事业收费管理规定等，但大多数地方性法规或规章注重对行政收费设定权的限定，而对行政收费的范围等并未加以明确规范。

　　二、行政收费与税收、市场价格的区分

　　行政收费的范围是指具有行政收费设定权的主体可以设定行政收费项目的事项的领域。从政府与市场的关系上看，行政收费的范围是指政府行使行政权力配置社会资源时与市场机制的界限，即税收、行政收费与市场价格之间的界限。行政收费、税收与市场价格从本质上来说是对不同支出成本的三种补偿机制。而我国目前实践中对这三种补偿机制的区分不明确，从这种意义上来说，行政收费范围的混乱是由于这三种补偿机制的界限不明确。我国目前乱收费现象严重除了体制、制度方面的原因之外，最主要的原因就是混淆了行政收费、税收与市场价格等相关概念之间的范围界限。因此，界定行政收费的范围从某种意义上来说就是在各种不同的支出成本的补偿机制中，区分行政收费与税收、市场价格范围之间的界限。

　　（一）行政收费与市场价格、税收在理论上的区分

　　西方的经济学理论认为，产品可分为公共产品、准公共产品（又称为混合物品）和私人产品。所谓公共产品是指政府向公众提供的各种服务的总称。[19]公共产品是免费提供的，而市场经济中追求自我利益最大化的经济人是不会提供的，即通过市场机制不能解决公共产品的有效提供问题。此时，政府的行政权力介入是必要的。公共产品的有效率的供给通常需要政府的行动，而私人产品则可通过市场有效率地加以分配。[20]公共产品具有非竞争性和非排他性，不能由私人有效供给，只能由政府来提供，并以税收的形式来补偿政府所支出的行政成本；私人产品具有竞争性和排他性，可以通过市场来有效提供，并可通过市场价格机制来补偿提供产品或服务所支出的成本。准公共产品是指部分是为了满足社会共同需要的物品，由于准公共产品具有非竞争性，不能由私人有效供给，一般由政府等公共部门来提供。同时，由于准公共产品又具有排他性，利用排他设施可以确定特定的受益者的范围，因此，政府提供准公共产品而支出的成本应当通过行政收费的形式来补偿。从这种意义上来说，行政收费是介于税收和市场价格之间的一种成本补偿方式。

　　根据以上经济学理论，行政收费与税收、市场价格范围之间的界限就在于公共产品、准公共产品和私人产品的区分，即根据产品是否具有竞争性和排他性来判断应利用何种机制来补偿生产产品支出的成本，但这种区分的标准并不明确。在实践中，公共产品、准公共产品与私人产品的区分并没有明确的界限，对于行政收费、税收与市场价格适用范围的界定必须借助于其他的标准。

　　1．行政收费与市场价格在理论上的区分。行政收费是以行政主体向特定相对人提供特定服务为前提的，具有与市场价格相类似的交换性质，但从严格意义上讲，收费并不是一种市场价格，不具有市场价格的等价有偿性质。行政收费的目的不是为了盈利，也不是为了增加政府财政收入，而是对特定支出的行政成本的一种补偿方式，其目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平或者为了提高自然资源、公共设施的使用效率。市场价格是私人产品价值的表现，是在市场领域通过市场竞争机制形成的，而收费是一种国家规制的价格，一方面，它受国家意志和政府行为的影响，另一方面，它又受到市场供求关系的制约。[21]

　　现代公共经济学理论认为，准公共产品也可以通过行政主体的许可而由私人来有效提供，例如，我国目前普遍存在的经行政主体许可由私人集资造路、建桥并对过往车辆进行收费来偿还贷款的做法，就是一种将行政收费转化为市场价格的方式。在实践中，有的行政收费的标准也可以通过市场方式来确定，例如，政府对自然资源的使用权运用招标、拍卖等市场方式来确定收费数额，这种行政收费相当于资源使用权的市场价格。因此，在一定条件下，行政收费与市场价格之间存在相互转化的关系。但是，行政收费和市场价格毕竟存在本质的区别，不可随意地混淆或替代。行政收费虽然可以看作是行政主体向特定受益人提供服务的对价，但仍具有公共的性质，这与市场交易过程中价格的私人性质是不同的。行政收费与市场价格范围之间的界限在于准公共产品是否必须由行政主体来提供，如果私人能有效提供，根据行政辅助性原则，应当运用市场机制来解决。因此，如果通过行政收费而给公民所带来的特定受益，公民同样可以从市场获得，或者通过市场机制同样能够提高自然资源、公共设施使用效率的，则应当将行政收费改为市场价格。

　　2．行政收费与税收在理论上的区分。行政收费与税收虽然都属于行政主体的行政征收行为，都是行政主体依据法律授予的职权强制性地剥夺公民、法人或其他组织的财产权从而获取财政收入的方式，但行政收费与税收之间还是存在较大的区别。收费与税收的根本区别在于，收费以交换或提供直接服务为基础，税收则以政治权力为基础。[22]行政收费的前提是行政主体为特定行政相对人提供了特别的服务或提供自然资源、公共设施给特定行政相对人使用，而因此使特定相对人受益，缴费者与受益具有直接对应性，正是从这种意义上说，行政收费具有“有偿性”；而税收虽说也“取之于民，用之于民”，但税收的纳税义务与受益的对应性并不明显或者仅具有间接的对应性。

　　税和费是政府财政的两大主要收入，现代公共财政理论认为，行政主体的存在是为了向社会公众提供公共产品和准公共产品，其支出分别由税收和行政收费来补偿。但是，在实践中，公共产品和准公共产品之间的区分并不明显，纯粹的公共产品并不是普遍存在的，在现实经济生活中，更为常见的是准公共产品。行政收费与税收的适用范围不同，一般而言，行政收费适用于受益直接且明显、受益范围特定、可以通过设置排他设施排除未缴费者受益且排除成本较低的事项；而税收则适用于受益范围不特定、受益不直接、不能排除未缴费者受益或排除成本很高、征收的费用比较稳定的事项。在实践中，准公共产品的生产费用，应当由税收和收费两种方式补偿。如果准公共产品提供的受益范围比较广泛、行政收费的排他成本比较高、所征收的费用比较稳定，则可以运用税收的方式来提供。因此，行政收费与税收之间存在相互转化的关系，我国目前正在进行的“费改税”就是运用了这种观点。

　　（二）行政收费与税收、市场价格在实践中的区分—“费改价”与“费改税”

　　行政收费是特定受益人对其受益而支付的相应对价，虽然不一定是等价的，但也可以将行政收费中的“费”看作是受益人为了受益而支付的价格。有学者认为：“从广义上说，收费、市场价格和税收都是价格，收费是一种国家规制的价格。”[23]这说明了税收、收费与市场价格都具有共同的价格属性。这使税收、行政收费与市场价格之间的转化成为可能，也为我国目前正在进行的“费改价”、“费改税”提供了理论基础。根据对我国目前收费项目的用途分类，主要收费收入分别是：用于弥补行政经费不足的收费约400亿元；公益性收费约700亿元；中介服务收费约600亿元；成本补偿性收费约200亿元；各类基金约2000亿元；共计约3900亿元。[24]在这些收费中，只有成本补偿性收费的200亿元才是真正属于行政收费的范围；弥补行政经费不足的收费和各类基金具有税收的性质，可以改为税收；公益性收费和中介服务费具有市场价格的性质，可以改为价格，通过市场机制来调节。

　　1．行政收费与市场价格在实践中的区分—“费改价”。我国目前的行政收费制度将收费分为行政性收费、事业性收费、经营性收费。其实，行政收费与事业性收费、经营性收费是有着本质区别的。在我国的相关实践中，应当注意将公益性收费、公用事业收费、中介性收费等经营性收费与行政收费区分开来，因为这些收费其实是按照市场等价有偿原则收取的产品或服务的价格，其本质是市场价格，而与行政收费的公共性质不同。例如，教育、医疗、技术咨询、律师、公证等经营性收费其实就是事业单位等公共组织提供这些服务的价格，应当由具体的经营单位通过市场机制形成的市场价格来依法收取，但由于该市场价格关系到社会公众利益，行政主体应当对其价格予以一定的限制，例如，实行政府定价或政府指导价。

　　随着我国社会主义市场经济的发展，过去在计划经济时期原本由行政主体通过行政收费提供的某部分产品或服务在现代市场经济体制下，有一部分已不再具有政府公共管理和公共服务性质，体现出明显的市场经营服务特征。我国目前正在进行的所谓“费改价”就是要将这些具有市场价格性质的“行政收费”转为市场价格。例如，财政部、国家计委发布的《关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）的通知》（财综[2001]94号）规定，经贸部门的中标设备服务费、农业部门的人才和劳动市场服务费、水利部门的水利工程水费、气象部门的气象有偿服务费、测绘部门的测绘产品收费、新闻出版部门的版权代理服务费、教育部门的出国留学人员服务中心收费、司法行政部门的公证事业机构的公证费、律师服务费、乡镇法律服务所法律服务费、劳动保障部门的职业介绍中介服务费、人事部门的求职登记推荐人才服务费、质量监督检验检疫部门的条形码服务费以及地震部门的地震安全性评价费等自2002年1月1日起从行政事业性收费转为经营服务性收费（价格）。

　　经济学理论认为，如果允许自愿交换，即市场交换，那么资源总会趋于其最有价值的使用。[25]“（经济人）追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情况下更能有效地促进社会的利益。”[26]因此，关于行政收费与市场价格之间的界限，应当遵循行政辅助原则，即只要利用市场价格机制能够有效提供的产品或服务，应当以收取市场价格的方式来提供；行政收费只有在利用市场价格不能提供时才可以适用，即行政收费是当市场机制不能有效提供产品或服务而必须由行政主体来提供时，向特定受益者收取一定的费用来补偿支出的行政成本的一种成本补偿方式。因此，为了解决我国目前的行政乱收费问题，必须将能够通过市场价格机制提供的产品或服务还原为由市场价格机制来提供，其实质是解决政府职能转变的问题。只有在此前提之下，才能进一步界定行政收费与税收的范围界限并最终确定行政收费的范围。

　　2．行政收费与税收在实践中的区分—“费改税”。国务院于1999年3月向9届全国人大2次会议提交审议的《政府工作报告》中指出，要进一步完善财税体制改革，重点是全面清理和规范收费。此后，以交通和车辆收费为突破口，进行了一系列的“费改税”措施。2000年，农村税费改革试点率先在安徽省进行，在取消“三乱”的基础上，将认为是合理的收费（如“三提五统”）改为农业税或农业税附加，取消其他行政性收费。“费改税”确实减轻了农民的负担，对农民生活的改善及农村社会稳定均有一定的积极作用。但“费改税”并非要将所有的行政收费都改成税收，而是要正本清源，合理界定行政收费与税收的范围。

　　面对我国乱收费现象严重以及费大于税的事实，有关部门也加快了“费改税”的步伐，开征新税代替收费，例如，代替车辆购置附加费的车辆购置税、代替公路收费的燃油税等。此外，代替职工社会保障基金的社会保障税条例（草案），代替文化教育各项收费的文化教育税条例（草案），代替环境保护收费的社会环境保护税条例（草案）等也都已经出来。这些“费改税”项目涉及行政收费与税收范围的调整。当然，“费改税”并不是要将所有的行政收费都改为税收，而是在对目前乱收费进行整治的基础上，合理地界定行政收费与税收各自的适用范围，为此，有些学者提出应将“费改税”改称为“税费分流”[27]或“税费归位”[28]。行政收费需要具备一定的条件才能改为税收，即“费改税”的条件是：缴纳义务者与行政收费没有明显、直接的利益交换关系，受益者范围广泛或者范围不宜确定，收费的数额、费率比较稳定，征税成本较征费成本低。以我国的各类建设基金性收费为例，基金是为确保专项事业或特定产业的发展，解决国家建设资金不足问题而对公民征收的费用，如水利和电力建设基金、国家能源交通重点建设基金、市场调节基金、城市建设基金、港口建设费等。基金收费并没有使特定相对人直接受益，间接受益的范围比较广泛，征收的费率稳定，具备了税收的性质，应当将各类基金收费改为税收。

　　但“费改税”并不是仅仅在理论上界定行政收费与税收范围，而且是一个政策性、实践性很强的问题。鉴于“费改税”所涉及的利益范围广泛，政策选择的难度较大，必须在平衡负担的前提下，统筹兼顾，处理好保障财政收入稳定增长和促进经济的协调发展的关系。费改税应选择那些具备或基本具备税收或准税收性质、收费规模较大、收入来源稳定、涉及面较广、受益面较宽、具有连续性和持久性的收费，将其大部分并入现行税制结构中，或对现行税种进行重组、扩充，尽可能简化税制结构，避免税种过多而增加纳税人负担；将少部分不能合并且具有独立性质的收费，设置为新税种，以规范其征收行为。同时，税费改革应与深化国家行政机构、行政职能的改革同步进行，其本质是划分中央政府与地方政府的行政事权与财权，应进一步完善分税制，健全地方税收体系，赋予地方政府相对独立的财政权与融资权，以保证地方政府财政的有效运作。同时，在科学界定各级政府事权分工的基础上，调整收支划分的范围，强化转移支付力度，保证各级地方政府财政收支的基本平衡，以堵塞引发乱收费的财政动因。在清费立税的同时，必须改革行政管理体制，硬化法规约束，合理界定政府职能，通过立法程序规范、制约政府部门的收费行为，建立杜绝乱收费现象蔓延的机制。

　　三、界定行政收费范围应遵循的标准

　　行政收费的理论基础在于特别支出补偿理论，即特别支出由特别收入来满足。[29]而税收的理论基础则是一般支出由一般收入来满足。行政主体进行行政行为时，必然有一定的支出。行政支出可以分为两部分：一般支出和特别支出。一般支出是指行政主体为了满足国家、社会公共利益和一般公众的需要，进行一般性行政活动的支出，应当通过行政征税由社会全体公民来负担；特别支出是指行政主体为了满足特定相对人的需要或增进特定相对人的利益，进行特别行政活动的支出，应当通过行政收费由特定受益人来负担。如果对特定受益人不进行行政收费，就会造成行政主体为了特定人受益的支出由社会全体公民来承担，也不利于受益者与未受益者之间的利益平衡，这就是特别受益特别负担原则。因此，界定行政收费范围的标准就是看行政活动的支出是否是特别支出，受益者的受益是否是特别受益。但是，一般支出和特别支出的区别并不明显，特别支出中“特别”的含义也不十分明确，而且“特别”和“一般”随着实践的发展也会相互转化。如何来界定某一具体支出是否属于“特别”支出呢？应当以下列事项作为具体的界定标准。

　　1．受益的直接性。有学者认为：“公共收费是否能够体现收益的直接性和对称性原则，能否避免出现再分配效应，这是收费得以确立的重要原则。”[30]行政收费的特征之一是直接受益性，即特定受益者的受益结果是由进行行政收费之前的特定行政活动直接引起的或是特定人因使用自然资源、公共设施而受益。直接受益性强调受益与行政行为之间具有直接因果关系。对于受益者而言，要求行政收费与特定人的直接受益具有因果关系；对于行政主体而言，要求行政收费行为与行政主体提供特定服务或自然资源、公共设施的使用权之间存在一一对应关系。因此，行政收费的前提是要求有特定受益者受益。在实践中，许多乱收费并不以特定人受益为前提，而是为了补充政府财政收入或者为了地方、部门、公务员等利益，故应予以取消。从这个意义上说，行政收费具有“有偿性”，收费与受益者的受益存在一定的对价关系。而税收的特征是无偿性，至少无直接对应的受益性，税收是针对纳税者的纳税能力而不是基于直接受益原则而征收的，纳税者纳税并没有得到直接的受益。例如，各类基金的收取，缴费者并没有因为缴费而直接受益，所以应当将各种基金收费改为基金税。

　　2．受益者范围的特定性。行政主体进行行政活动的目的应当是为了国家、社会公共利益、一般社会公众利益以及特定相对人的个人利益。如果受益的人数很多，受益范围广泛，则构成了社会公共利益，其支出的成本应当通过税收由全体社会公众来负担；如果受益的人数很少，仅限于一定范围内的人受益，则构成了特别性支出，则应当通过行政收费来补偿；如果受益的对象、人数和范围不能确定，则不宜通过行政收费来补偿。例如，我国“费改税”中将公路养路费、公路基础建设增容费、公路建设基金改为燃油税的征收，而燃油税涉及的不仅仅是公路交通用油，还涉及到农业用油等非车用油，这与税收受益者的普遍性相违背，而行政收费的范围仅限于使用公路的特定受益者。

　　3．受益程度的明显性。行政收费是以特定人受益为前提的，要求特定人的受益必须明显而且能够以一定的标准加以衡量，如果行政主体的行政行为并没有使特定人明显受益或者受益程度很难衡量，则不得对其进行行政收费。行政主体的行政活动对于各个相对人的受益程度并不完全相同，受益具有层次性，有一部分相对人可能受益很大，而另一部分相对人可能受益很小甚至根本没有受益。为了平衡受益者与未受益者的利益，行政支出应当通过行政收费由受益人负担，而不能运用税收由全体社会公众来承担。

　　4．以拥挤性公共设施、自然资源的使用效率为标准。经济学理论认为，有的准公共品的供应量比较有限，政府并不鼓励人们加快消费速度，那么也可以使用高价的方法确定其价格，鼓励人们节约使用这些“有限的资源”。使用费收取的目的是为了提高拥挤性公共设施、稀缺性自然资源的使用效率，平衡使用者与未受益者之间的利益冲突。公共设施、自然资源的使用有一定的人数限度，使用的人数超过一定限度而产生拥挤将会影响使用的效率，此时的行政收费具有调节功能，将使用效率较低（以是否交费来衡量）的使用者排除在外，从而缓解拥挤，保证使用的效率。而税收由于具有普遍性，不具有调节功能。因此，拥挤性公共设施、稀缺性自然资源的使用费应属于行政收费的范围。

　　5．以排他费用、征收成本为标准。法律经济分析学派认为：“假如不是由于高排他成本，公众不同成员之间的冲突可以通过建立要素所有权和市场来解决。”[31]因此，在处理政府与市场的关系时，必须考虑排他成本的高低。准公共产品具有排他性是对特定受益者进行行政收费的前提条件之一，而且行政收费要求设定准公共产品的排他成本不应过高，否则，行政收费的征收成本将高于收益。当准公共产品的排他性不高，且行政收费需要很高的排他成本时，其行政支出应运用税收来补偿。这是因为税收不是向特定受益者进行征收，而是向全社会的一般成员征收，不需要排他成本。例如，对车辆排放的废气、居民生活污水的排放本应当征收排污费，但是，由于现有技术并不能设定废气污水的排他装置或者说设定排他装置的成本过高，因此，国家并不对此进行行政收费；如果技术发展到能够进行排他并且排他成本很低时，则应当进行行政收费。

　　四、以“列举肯定式+概括排除式”立法界定行政收费范围

　　根据界定行政收费范围的主体不同，可以将行政收费范围的界定方式分为立法界定和行政主体界定两种。立法界定方式是指通过立法机关的立法，以法律的形式明确界定行政收费的具体内涵及其范围，行政主体在执法实践中只能在法律规定的范围内进行行政收费。行政主体界定方式是指在法律没有明确界定行政收费范围的情况下，由行政主体遵循一般法律原则、立法精神等，根据具体个案的具体实际情况来设定行政收费的项目，即行政收费范围之界定属于行政主体自由裁量权的范围。

　　（一）以制定行政收费法的立法方式规范行政收费的范围

　　由于我国目前尚未制定统一的行政收费法，涉及行政收费范围的单行法也很少，即较少通过立法方式界定行政收费范围，有关行政收费范围的界定方式主要是由行政主体通过行政权力来界定。国务院于1996年7月6日发布的《关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）中关于我国目前行政收费管理体制的规定是：收费项目按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门批准；确定和调整收费标准，按隶属关系分别报国务院和省、自治区、直辖市人民政府的计划（物价）部门会同财政部门批准；重要的收费项目和标准制定及调整应报请国务院或省级人民政府批准。这种依据国务院或省级人民政府，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门会同计划（物价）部门的批准来设定行政收费项目显然属于对行政收费范围的行政权力界定方式，而立法界定行政收费范围在我国还不多见，主要存在于某些单行法的规定中。

　　我国目前规范行政收费范围的主体主要是国务院、国家发展与改革委员会、财政部以及行政收费涉及具体部门管辖事项范围时的各部委。例如，中共中央、国务院于1990年6月16日发布的《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》规定了各种摊派不属于行政收费的范围，应予以禁止；交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局于1991年10月15日发布的《公路养路费征收管理规定》第8条规定了养路费的征收范围；交通部、财政部、国家物价局于1992年8月4日发布的《内河航道养护费征收和使用办法》第2条规定了航道养护费的范围。更为重要的是，财政部、国家计委于2002年4月22日发布的《2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》规定“2001年12月31日以前的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目，一律以《收费目录》为准，凡未列入《收费目录》以及《收费目录》所列的文件依据中未规定的行政事业性收费项目，企业和个人可以拒绝支付”，并要求各省级政府财政部门会同计划（物价）部门在该《收费目录》的基础上，编制本行政区域内截至2001年12月31日的行政事业性收费项目。也就是说，在理论上，该《收费目录》与各省级政府的《收费目录》之总和即构成了我国行政收费的范围。但这与实践中存在的行政收费项目相差较大，而且这种界定行政收费范围的方式是很不规范的。因为由中央一级的财政部、国家计委和各省级的财政部门、计划（物价）部门来界定行政收费范围显然效力层次太低，界定的主体过于分散，容易导致政出多门，不利于行政收费范围的统一界定。实践中实施的行政收费项目并不一定按照公布的收费目录执行。在实践中，有关行政主体往往对行政收费的范围不作任何限制，而根据具体实践情况自由裁量行政收费的范围，甚至任由行政收费的实施机关设定行政收费的项目。

　　从全国人民代表大会常务委员会公报的统计可以看出，从1990年到1998年，政府通过财政部等部委以通知等文件的形式，分三批取消了大量的非合理收费项目。[32]我国现行的行政收费管理体制将确定行政收费项目的权力归属于财政部门和物价部门。财政部门由于财政收入不能满足财政支出的需要，往往会鼓励创收，多设立行政收费项目，扩大行政收费的范围。因此，由财政部门会同物价部门界定行政收费范围的体制是不合理的。目前我国行政收费立法现状的主要问题是行政收费的法律文件效力低。行政收费法律文件主要表现为部门规章或地方性规章，实践中更具体的收费由省级政府各职能部门（厅、局）通过制定非规范性文件的形式加以确定等。这种立法上的不规范，造成了各地区、各行业的政府部门往往从各自的利益出发，争相给自己设定收费权及收费项目和标准，从而使有关行政收费的规章和非规范性文件泛滥。其中有很多不合理收费，甚至内容相互抵触，这使我国行政收费长期处于混乱的状态。

　　根据我国目前行政收费中存在的问题以及我国对行政收费范围的界定缺乏法律规范的客观事实，笔者认为，应当尽快制定一部统一的行政收费管理法，以立法的方式明确可以设定行政收费项目的范围。经过各方面的努力，2003年12月17日，行政收费法的制定已经被纳入10届全国人大常委会立法规划之中。但由于行政收费涉及到“费改税”、地方政府的财政收入等问题，该法至今尚未制定。

　　（二）在《行政收费法》中应采用“列举肯定式+概括排除式”的方式

　　从立法技术来看，在行政收费法中规定行政收费范围的方式可分为概括式、列举式以及排除式三种类型。在立法界定行政收费范围的过程中，可以将这三种方式相结合。即首先由立法机关采用概括式的界定方式规定行政收费的适用范围，例如，可以规定行政主体或受行政主体委托的公务主体，在为使特定人受益进行特定行政活动或者为提高自然资源、公共设施的使用效率时可以设定行政收费项目。概括式界定的优点是全面、无遗漏，但过于抽象，不利于执法过程中的实际操作。因此，为了便于实践中的运用，概括式还应当结合列举式。列举式是指在立法中具体列举各项可以设定行政收费项目的范围，例如规定行政主体为公民颁发证照时可收取证照工本费。列举式的优点是具体明确，便于实际操作，但缺点是不够全面，难免挂一漏万。概括式与列举式相结合可以比较全面且具体地界定行政收费的范围。除此之外，行政收费范围的界定还应当运用排除式，即明确规定不得设定行政收费的范围，例如可规定凡是行政主体或受行政主体委托的公务主体，不对特定相对人提供特定服务的或者不利于提高自然资源、公共设施的使用效率的，不得设定行政收费项目。

　　由于行政收费实质上是行政主体利用行政收费权强制性地剥夺公民财产权的行政行为，而财产权是公民的基本权利之一，根据现代行政法理论以及保障人权的需要，行政权力侵犯公民基本权利必须在实质上是基于公共利益的需要，并在形式上得到法律的授权。因此，行政收费的范围必须得到法律的授权，即只有在法律规定可以设定行政收费项目的领域才可以由具有设定权的设定主体在行政收费范围之内设定具体的行政收费项目。因此，行政收费范围的界定方式应当是“列举肯定式+概括排除式“，即在法律中列举可以设定行政收费项目的事项，除此之外的领域都不得设定行政收费项目。

　　五、有关我国行政收费范围的立法建议

　　行政收费法中应当以法律明文规定的方式来界定行政收费的范围，从而彻底解决我国目前行政收费范围过大、过乱的局面。有关立法界定的方式，如上所述，应当采用“列举肯定式+概括排除式”，首先以列举的方式规定我国行政收费的肯定性范围，然后以概括的方式规定行政收费的否定性范围。

　　（一）我国行政收费的肯定性范围

　　界定行政收费的范围时，应当在我国目前名目繁多的行政收费项目中，从本质上区分出税收、行政收费和市场价格，经过一系列的“费改价”（将具备价格性质的行政收费改为市场价格，通过市场机制来调节）和“费改税”（将具备税收性质的行政收费改为税收）之后，将行政收费的范围限定在两个方面，即成本性行政收费与效率性行政收费。

　　1．成本性行政收费。成本性行政收费是指行政主体根据其法律授予的行政管理职能，为特定相对人提供某种特定的服务而使特定相对人受益或为维护和改善自然资源、公共设施的使用，而对特定受益者或使用者所收取的手续费、工本费或维护费。

　　成本性行政收费的征收是为了补偿特定的行政支出，目的是“以费促管”，便于对特定的行政事项进行管理和提高行政管理的效益，并平衡受益者与未受益者之间的利益冲突。其收费的基础理论是“特别支出由特别受益来负担”，体现了行政收费的公平价值，收费的范围仅限于为“特别”受益而支出的“特别”成本，以补偿行政支出的成本作为收费的标准。当然，并不是所有行政活动产生的行政成本都应当由受益者负担，成本性行政收费设定的前提条件是为特定受益人而支出的成本，如果行政成本是为全体社会公众所支出的或者全体社会公众都要负担的费用，则不应当收取规费，而应当通过征税来补偿。

　　第一，手续费。行政主体在职责范围内办理公务活动不得收费，即行政机关在对社会实施一般行政管理职能时不得进行行政收费，如工商管理费、卫生管理费、运输管理费、治安管理费以及政府主管部门对所属企业、事业单位征收的管理费等应当取消，由税收来补偿行政主体在其职务范围内进行公务活动所支出的行政成本。手续费是行政机关或法律、法规授权组织为公民、法人或其他组织进行确认、认证、审查、评审、鉴定、注册、登记等特定的行政管理活动而收取的费用。其目的是为了补偿行政主体为特定行政相对人受益而进行特别行政活动所支出的行政成本，因此，手续费的征收应当以行政主体所支出的特定行政成本为标准。

　　第二，证照费。证照费是指行政机关或法律、法规授权组织为公民、法人或其他组织办理证书、证明书、执照、护照、签证、牌照、合格证、许可证、特许证、登记证等证照时所收取的证照工本费。证照费应当以证照的工本费为标准征收。

　　第三，养护费。养护费是指行政主体为维护或改善公共设施的使用而向使用者收取的相关费用。这是为维护和改善公共设施对利用者或使用者征收的费用，例如公路养路费、排水设施使用费、内河航道养护费、道路占用挖掘费等。根据交通部、国家计委、财政部、国家物价局于1991年10月15日发布的《公路养路费征收管理规定》第2条规定，公路养路费是国家按照“以路养路、专款专用”的原则，向有车单位和个人征收的用于公路养护、修理、技术改造、改善和管理的专项事业费。成本性行政收费与我国习惯上所称的“规费”不同，规费[33]是指行政主体为特定公民受益而进行特定行政活动时或进行行政管理时，对其所收取的手续费和工本费，属于专门为特定相对人利益而支出的行政成本的一种补偿方式，带有成本和费用补偿的性质，包括各种证照性收费、工本费、注册费、登记费、牌照费、检查费、认证费、确认费、年检费等。其实，成本性行政收费不仅限于规费，还应当包括使用费中以维护和改善公共设施的使用为目的而进行的行政收费，例如养护费、维修费等。

　　第四，司法费。成本性行政收费从字面意义上理解，仅指行政机关的收费，而不包括司法机关的收费。但司法机关的收费（如诉讼费、申请财产保全费、案卷复印费等）无论从收费的基础理论，还是从收费的目的、范围、标准来看，与成本性行政收费都是相同的，因此，应当将司法费纳入成本性行政收费中加以规范。司法费是指司法机关在对公民、法人或其他组织间权利义务关系实施司法行为时所收取的调解费、诉讼费等。为调节和制约公民、法人和其他组织的行为，减少不必要的民事调解、诉讼，对法人、公民和其他组织间权利义务关系实施行政、司法行为的，可收取调解费、诉讼费等。

　　第五，其他成本性行政收费。其他成本性行政收费是指除上述事项之外，在单行的法律、行政法规中可以设定成本性行政收费项目的其他事项。介于成本性行政收费比较稳定，成本性行政收费的范围一般应当由法律和行政法规来界定，而地方性法规、规章以及规章以下的规范性文件不得设立成本性行政收费项目。单行的法律或行政法规可以设定相关的行政收费项目，但不得违反一般性的行政收费法的总体规定和行政收费的基本原则。

　　2．效率性行政收费。行政收费是政府获取财政收入的一种方式，但从本质上来说，是政府对市场经济进行宏观调控的一种手段，特别是以提高自然资源、公共设施使用效率为目的的效率性行政收费，就是国家利用行政权力配置稀缺性自然资源或拥挤性公共设施的一种方式。效率性行政收费是指行政主体为提高自然资源、公共设施的使用效率，对其所提供的特定自然资源、公共设施的使用者按照一定的标准所征收的费用。

　　效率性行政收费的目的是以费促管，通过行政收费促使服务对象更有效地使用资源，或更好地对受益者实施行政管理。其收费的理论基础是通过收费缓解自然资源、公共设施使用的拥挤，提高使用的效率；收费的范围限于使用存在拥挤性的自然资源、公共设施，而且应当给予使用者以选择权，即对于相对人没有选择权而必须使用的资源或设施，不应当收费，其收费不以行政成本为标准，而以拍卖、招投标等市场方式确定收费标准。

　　效率性行政收费在我国习惯上称为“使用费”，但仅是使用费的一部分，使用费是指行政主体为维护或改善自然资源、公共设施的使用并提高其使用的效率，对其所提供的特定自然资源、公共设施的使用者，按照一定的标准所征收的费用。使用费中为维护或改善自然资源、公共设施的使用而进行的行政收费应当按照维护或改善的成本来征收，属于成本性行政收费；但为提高自然资源、公共设施的使用效率而进行的行政收费应当按照市场方式来确定征收的费用，以达到缓解自然资源、公共设施的使用拥挤以及提高使用效率的目的，属于效率性行政收费。例如，属于使用费的公路养路费、公路桥梁通行费、内河航道养护费、土地使用费中，公路养路费、内河航道养护费属于成本性行政收费，公路桥梁通行费、土地使用费则属于效率性行政收费。

　　效率性行政收费的优点是将市场价格的竞争机制引入了行政主体对拥挤性公共设施、稀缺性自然资源的配置，其目的是为了提高拥挤性公共设施、稀缺性自然资源的使用效率。例如，新加坡是世界上第一个实施道路定价系统的国家，为限制小汽车在上下班高峰时段的使用，自1975年6月开始，新加坡实施了区域通行证系统（ALS），对在高峰期间使用的私人小汽车和出租车收费。到了1989年，ALS通过对在时间上和空间上引起拥挤的车辆收费，有效地缓解了道路交通拥挤程度。[34]因此，对于拥挤性的公共设施、稀缺性的自然资源，为了提高其使用效率，应当征收效率性行政收费。

　　当然，并不是要求对所有公共设施的使用者都要进行效率性行政收费，效率性行政收费征收的条件是：首先，自然资源、公共设施的使用产生了拥挤，妨碍了自然资源、公共设施的正常使用效率。由于自然资源、公共设施是为不特定的行政相对人提供的，在正常使用的限度内，使用者越多其效益就越高，因此，当使用不产生拥挤时，不需要也不应该收费，因为此时的收费反而会降低公共设施的使用效率。其次，公共设施的排他成本不能过高，不付费者不能使用。最后，相对人使用自然资源、公共设施具有可选择性，如果使用者不具有选择性，行政收费则达不到调节使用者数量的目的，也就无法实现提高使用效率的价值。

　　第一，拥挤性公共设施的使用费。拥挤性公共设施的使用费是指行政主体提供给公民、法人或其他组织使用拥挤性公共设施时所收取的使用费。对拥挤性公共设施征收效率性行政收费在行政法学理论上的解释是行政法公产理论，行政法上的公物系指国家或自治团体直接或间接为达到行政目的所必要的一切财产。其中，公共用财产系指行政主体为达行政目的，直接供一般市民使用之公物。[35]公产的使用以免费为原则，但为提高公产的使用效率，立法机关可以制定法律，允许行政主体对公产的共同使用收费。例如，随着公产观念的改变，法国学者认为公产是一种共同的财富，行政主体必须尽量发挥公产的经济效益，赞成对公产使用收费的主张越来越多。[36]

　　第二，资源费。资源费是指行政机关或法律、法规授权组织提供城市土地、矿产、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源给公民、法人或其他组织使用而收取的费用。在我国，城市土地、矿产、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，任何人不得无偿使用，开发、使用国家资源应当缴纳一定的费用。公民、法人或其他组织使用国家资源时必须依法向国家缴纳资源费，包括国有土地使用权出让金、矿产资源费、水资源费、育林费、渔业费等。资源费的设置，是以资源的稀缺性和不可再生性为前提条件的，它的作用是限制资源的利用和过度开发，提高对土地、矿产等资源的利用效率。因此，对于资源费的征收并不是以成本为标准，而是以提高资源的使用效率为标准，实践中可以采用拍卖、招投标等市场竞争方式确定具体的资源费。

　　第三，损害赔偿费。损害赔偿费是指行政机关或法律、法规授权组织对污染环境或者损害公共利益的公民、法人或其他组织收取的赔偿费。损害赔偿费是为了补偿政府修复因行为人的行为造成的对公共环境、公共设施、公共财产等的损害所耗费用而设置的收费，如环境保护费、排污费等。环保费的设置，是以行为人的行为对公共环境造成损害为前提条件，它的作用是限制对公共环境的损害。关于排污费，根据国务院征收排污费暂行办法的规定，对于超过规定标准排放污物的企业、事业单位征收排污费；对于其他排污单位，要征收采暖锅炉烟尘排污费。

　　此外，《人口与计划生育法》第41条规定，对于违反法律法规超生的人，不再对其罚款，而是让其承担一定的法律责任，依法缴纳社会抚养费，作为对社会的补偿。违反法律法规生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，国家有必要让其从经济上承担一定的法律责任，应依法令其缴纳社会抚养费作为对社会的补偿。可见，社会抚养费的性质属于社会补偿性的行政收费，而不是行政罚款。对于环保费、排污费、社会抚养费等损害赔偿费的征收不是以成本为标准的，因为环境被污染或公共设施等社会公共利益被损害是很难确定其修复成本的，而且征收损害赔偿费除为了补偿因公民、法人或其他组织污染环境或者损坏公共财产、公共设施等社会公共利益而造成的损失外，最根本的目的是为了防止污染环境或者损坏公共财产、公共设施等事件的再次发生。可见，损害赔偿费具有惩罚的性质，其征收应当以能够防止环境被污染或者公共财产、公共设施等社会公共利益被损害为标准。从这种意义上来看，损害赔偿费也属于效率性行政收费。

　　第四，其他效率性行政收费。其他效率性行政收费是指除上述事项之外，在单行的法律、法规中可以设定效率性行政收费项目的其他事项。由于效率性行政收费的稳定性不高，需要根据各地方自然资源、公共设施的使用情况来设定行政收费的项目。因此，应当允许单行的地方性法规可以设定相关的效率性行政收费项目，但不得违反一般性的行政收费法的总体规定和行政收费的基本原则。

　　（二）我国行政收费的否定性范围

　　行政收费的否定性范围是指不得设定行政收费项目的事项范围。由于行政收费是直接影响公民财产权的行政行为，因此，行政收费的范围必须得到法律的授权，即只有在法律规定可以设定行政收费项目的领域才可以由具有设定权的主体在行政收费范围之内设定具体的行政收费项目。因此，在法律列举可以设定行政收费项目的事项之外的领域都不得设定行政收费项目，即体现为“其他事项一律不得设定行政收费项目”之规定。特别是下列事项不得设定行政收费项目：第一，行政主体或法律、法规授权的公务主体，没有对特定公民、法人或其他组织提供特定服务的；第二，不利于提高自然资源、公共设施的使用效率的或者利用市场竞争机制等其他方式可以提高自然资源、公共设施使用效率的。其实，我国目前有些法律规定了“不得收费”的条款，是个很好的经验。例如，《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等分别规定不得对行政复议人、国家赔偿申请人、行政处罚听证的当事人收取费用；《产品质量法》第15条第3款规定：“检验抽取样品的数量不得超过检验的合理需要，并不得向被检查人收取检验费用。”此外，《行政许可法》第58条也确立了禁止收费原则，规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。”但由于“不得收费”的事项无穷而法条有限，这些单行法中规定的“不得收费”条款难免有所遗漏，可见，这种列举的方式仍不能从根本上解决不合理收费的问题。[37]因此，我国将来制定《行政收费法》时应当设置概括性排除的规定，除《行政收费法》列举肯定可以设定行政收费项目的领域外，规定“其他事项一律不得设定行政收费项目”。

　　基于上述分析，在我国将来制定的《行政收费法》中，对行政收费的范围应当规定为：“行政收费包括成本性行政收费和效率性行政收费。行政机关或法律、法规授权组织为使特定公民、法人或其他组织受益而进行下列行政活动时，可以征收成本性行政收费。（1）为公民、法人或其他组织进行确认、认证、审查、评审、鉴定、注册、登记等的，可以收取手续费；（2）为公民、法人或其他组织办理证书、证明书、执照、护照、签证、牌照、合格证、许可证、特许证、登记证等证照的，可以收取证照费；（3）为维护或改善公共设施的使用，可以向使用者收取养护费、维修费；（4）对公民、法人或其他组织间权利义务关系实施司法行为的，可以收取诉讼费；（5）法律、行政法规规定可以设定成本性行政收费项目的其他事项。行政机关或法律、法规授权组织为提高自然资源、公共设施的使用效率而又不能通过市场竞争机制实现，提供给特定公民、法人或其他组织使用下列事项的，可以征收效率性行政收费。（1）提供给公民、法人或其他组织使用拥挤性公共设施的，可以收取使用费；（2）提供给公民、法人或其他组织使用城市土地、矿产、水流、森林、草原、山岭、荒地、滩涂等自然资源的，可以收取资源费；（3）对公民、法人或其他组织污染环境或者损害社会公共利益的，可以收取损害赔偿费；（4）法律、法规规定可以设定效率性行政收费项目的其他事项。其他事项一律不得设定行政收费项目。”




【作者简介】
江利红，江西财经大学法学院副教授。


【注释】
[1]参见杜钢建：《政府职能转变攻坚》，中国水利水电出版社2005年版，第151页。
[2]参见李旭章：《论政府收费制度改革》，《河北经贸大学学报》1998年第5期。
[3]参见王仕军：《众说纷坛“乱收费”》，《理论前沿》1999年第8期。
[4]参见王守昆：《国际上的政府收费与我国收费制度的改革》，《经济体制改革》1999年第1期。
[5]参见潘志成、刘贤君：《浅析行政收费行为失范现象》，《广西政法管理干部学院学报》2004年第1期。
[6]参见王源扩：《地方部门利益的膨胀及其对策研究》，《安徽大学学报》2000年第4期。
[7]参见国务院减轻企业负担办会室新闻组：《中国企业治乱减负报告》，河北人民出版社2000年版，第225页
[8]参见李启东：《十堰取消101。个行政收费项目》，《湖北日报》2003年12月31日。
[9]参见李丽辉：《财政部、国家计委公布行政事业性收费项目》，《人民日报》2002年5月15日第2版。
[10]参见《赤壁2528项行政收费中小企业不堪重负》，《人民日报》2002年4月15日第11版。
[11]参见罗杰主编：《行政行为法典型案例》，中国人民大学出版社2003年版，第84页。
[12]同前注[3]，王仕军文。
[13]参见李齐云等：《规范地方政府收费与完善地方税体系研究》，《财贸经济》1997年第3期。
[14]经济人是古典经济学家对市场交易主体的假设，是由一定自然的、物质的和社会历史的经济条件所决定的，在经济活动或经济关系中，理性和非理性地追求最大化地满足自身物质和精神需要。参见董建新：《人的经济哲学研究》，广东人民出版社2001年版，第75页。
[15]参见高庆年：《政府的自利性及其法律调控》，《探索》2000年第1期。
[16]参见金太军：《政府的自利性及其控制》，《江海学刊》2002年第2期。
[17]齐明山：《转变观念界定关系—关于中国政府机构改革的几点思考》，《新视野》1999年第1期。
[18]同前注[8]，李启东文。
[19]参见李琮主编：《世界经济学大辞典》，经济科学出版社2000年版，第233页。
[20]参见[美]保罗•A•萨缪尔森、威廉•D•诺德蒙斯：《经济学》第14版，北京经济学院出版社1996年版，第571页。
[21]参见李双成、孙文基、宋义武：《费改税》，中国审计出版社200年版，第9页。
[22]参见高培勇：《市场经济条件下的中国税收与税制》，载高培勇主编：《“费改税”：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版，第6页。
[23]同前注[21]，李双成、孙文基、宋义武书，第8页。
[24]参见张培森：《中国税收经济问题计量研究》，中国税务出版社2002年版，第156页。
[25]参见[美]理查德•A•波斯那：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1997年版，第12页
[26][英]亚当•斯密：《国富论》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1972年版，第27页。
[27]参见郑备军：《费改税抑或税费分流》，《经济学家》1999年第1期。
[28]参见何斌：《关于规范政府收入实现税费归位的思考》，《学术论坛》2001年第5期。
[29]参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第325页。
[30]郑文范主编：《公共经济学》，东北大学出版社2002年版，第140页。
[31][美]A•爱伦•斯密德：《财产、权力和公共选择—对法和经济学的进一步思考》，黄祖辉等译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第179页。
[32]参见王成栋、葛波伟、满学会：《行政收费的法治进路—对中国现行法律涉及收费规范的整理及分析》，《行政法学研究》2002年第3期。
[33]该规费的含义与国外的规费不同，相当于国外的行政规费，而不包括使用费。
[34]参见张向阳、谭建兴：《新加坡的道路拥挤收费及对我们的启示》，《江苏交通》1998年第1期。
[35]参见李惠宗：《公物法》，载翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第462页。
[36]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第344页。
[37]参见应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府—依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第261页。