失地农民维权
各国的城市化和工业化的实践已经充分证明，农民失去土地是社会的必然现象。在我国随着城市化和工业化的发展，出现了失地农民这一新的社会群体。我们本应该让失地农民享受城市化的积极成果，但遗憾的是，由于我国现行的农地产权制度、征地补偿制度、社会保障制度等与农民利益攸关的法律制度的缺陷，加上与之相配套的非制度性救济措施根不上，致使农民在失去土地后成为社会弱势群体，并演化为失地农民问题，带来了不可设想的社会后果。基于这种急迫性，我国很有必要完善失地农民权益保护机制。
一、 失地农民权益保护现状
随着我国城市化和工业化步伐的加快，大量农村土地被转为非农建设用地，大批农民失去了他们安身立命的根基——土地，成为失地农民。
失地农民目前已经成为一个迅速扩大的社会群体。失地农民作为国家的公民，他们应该像其他公民一样理应享有生存权、财产权、平等就业权等基本权益。然而，由于我国现行的农地产权制度、征地补偿制度的不完善以及失地农民社会保障的缺失，农民所遭受的损失是巨大的。
失地农民权益得不到应有的法律保护的社会后果是很严重的，第一，凸现社会贫困问题。随着城市化进程的加快，越来越多的失地农民成为新的贫困人口，使我国的贫困人口比例进一步上升，进一步拉大了社会的贫富差距；第二，就业形势更加严峻，农民工问题突出。失地农民为了维持生计大量涌入城市成为农民工，增加了社会的就业压力。第三，威胁社会稳定，如河北定州“6.11”袭击事件。类似这样的事件的存在已经成为影响经济可持续发展和社会安定稳定的重要因素。解决失地农民的出路问题，已经成为当前社会各界关注的热点问题，成为关系国民经济健康发展和社会稳定的重大问题。
因此，要从根本上解决失地农民的问题，切实保护失地农民的权益，就必须积极探寻失地农民权益得不到保护的制度性根源，以便对症下药，建立保护失地农民权益的法律机制。
二、失地农民权益保护缺失的原因探析
法律的缺陷是问题产生的根源。失地农民权益之所以得不到有效的保护，出现失地农民的问题，原因不是城市化本身，而是多方面的，其中最主要的原因是法律制度未能给他们提供强有力的法律保障和支持。我国现行的农地产权制度、征地补偿制度、社会保障制度的缺陷，以及失地农民维权组织、失地农民法律服务制度缺失等，都是造成这一严重社会问题的制度性根源。
（一）农地产权制度存在缺陷
我国现行农村土地产权的严重缺陷是造成失地农民权益得不到保护的深层制度根源。现行法律对农地所有权主体界定不明，对农地所有权权能规定残缺，使农民的土地权益缺乏应有的法律基础和基本的法律支持。这主要表现在以下几个方面：
1、农地集体所有权主体法律界定模糊。现行的《土地管理法》第10条确定了我国农村集体土地所有权的三级主体，即作为农地所有权主体的集体可以为乡（镇）、村、村民小组三级。《物权法》第60条也有类似的规定。以上的这些法律规定对“集体”到底是谁规定得很是模糊。由于集体土地所有权主体法律没有明确规定，与强大的政府或者农村集体经济组织相比，失地农民明显处于弱势地位，导致在他们涉及自身重大权益的决策（如征地）中不能作为独立的利益主体参与平等的谈判，不能为维护自己的利益进行抗争，因而利益常常受损。
2、集体土地所有权权能不完整。刚刚颁布的《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”土地所有权作为一项完整和排他性的财产权，应当包括土地归属权、占有权、使用权和处置权，以及这些权利内含的收益权等一系列权利。然而，现实是：作为农村土地所有者的集体并不拥有法律赋予所有人的全部权利，即占有、使用、收益和处分的这四大权利，而且集体土地所有权在收益权和处分权两方面受到法律的限制，主要表现在《宪法》第10条第4款、《土地管理法》第43条、第44条第1款的规定，这些法律规定一方面使得农村集体土地所有者的收益权受到限制，另一方面由于规定农村集体土地不得出让、转让、出租于非农业建设，集体土地所有者不得擅自改变土地用途等，使得集体土地所有权的处分权权能也受到很大的限制，尤其是国家对土地用途实行的管制制度，它显示了国家可以决定集体土地的最终命运，从而实质上剥夺了农地所有者对其土地的处分权。国家并没有尊重他们的所有者身份，而是对他们的土地处置权强加干涉，使得农村土地的集体所有权权能残缺，徒有虚名，不能使农村土地所有者从土地处置交易中获益、增收。
（二）现行征地补偿制度存在缺陷
我国现行征地补偿制度的缺陷是失地农民权益得不到保护的直接制度根源。这主要表现在以下几个方面：
1、在征地目的和范围方面，对“公共利益”界定不清。我国的相关法律（包括《物权法》）对“公共利益”未作具体解释，对征地目的和范围也没有作出明确的规定。对“公共利益”笼统模糊的规定带来的后果就是农地征用目的的严重泛化和征地权的滥用，致使一切用地单位只要需要用地都可以申请使用土地，政府也就可以无节制地进行征地行为，毫不顾及农地所有者的权益。
2、在征地补偿方面，补偿标准和范围不合理。《土地管理法》第47条规定的征地补偿费用标准远远不足以使失地农民保持原有的生活水平，并不能真正体现土地价值和劳动力失业损失，更不用说耕地转包、抵押等权益。
3、土地征用程序不完善。
我国现在没有统一的土地征用法，也没有统一的行政程序法。虽然《土地管理法》对土地征用程序做了规定，但是缺乏公开性与公正性，存在制度上的缺陷。
（1）土地征用程序缺乏透明性。《土地管理法》第46条、第48条规定的两次公告也就是分别在征用土地方案批准后和征地补偿方案确定后，如此设计的公告程序只是形式意义的事后公告，这与现代法治社会所倡导的程序公正和公众参与的行政理念是相违背的。
（2）在征用程序中缺乏对被征地者的司法保护和农民自身利益诉求机制。现有的土地征用补偿法律法规并没有规定对裁决不服的救济途径，由于我国对土地征用制度没有规定明确的司法救济，没有为土地权益人设立出现征地争议向人民法院起诉的救济途径，法律中缺乏农民自身利益诉求机制，这一切使被征地者在征地过程中完全被置于被动地位，财产权益常常受到侵害。
（3）土地征用程序缺乏有效的社会监督。鉴于行政机关既是土地征用的决策者，又是执行者，处于绝对优势地位，因此必须严加监督，防止权利滥用。在征地程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现各种非法占用土地行为，造成大量土地资源的浪费，而且也会损害农民的权益。
(三) 社会保障制度存在城乡二元化倾向
长期以来，我国一贯实行的是城乡二元化社会和经济结构。由我国的国情决定，在发展中的中国，土地在事实上承担社会保障的功能。因而，当农民失去土地后，他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，成为社会弱势群体的一份子。所以说，现行的社会保障制度是造成失地农民权益得不到保护的重要制度根源。
（四）法律援助制度和农民组织制度的缺失
造成失地农民权益得不到保护的制度原因除了上述农地产权制度和征地补偿制度外，还有一些其他的相关制度，主要是：
1、法律援助制度未向失地农民伸出援助之手。失地农民在失去土地后由于自身原因以及社会原因也处于像城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样的社会弱势境况。所以当发生合法权益遭到侵害时，由于寻求权益救济的成本（诉讼非费用等，虽然今年刚颁布了《诉讼费交纳办法》使得诉讼费有所降低）过高，他们面对侵害行为常常是无能为力。因此，应确保失地农民能够平等地运用法律武器来捍卫自己的权益，为他们提供法律援助。
2、失地农民组织化程度低，缺乏自己的维权组织。失地农民在权益受到损害后，由于没有自己的维权组织，其利益的诉求无法通过正当的渠道进行表达，因而不得不采取一些非制度的表达方式，诸如告状、上访，从而造成社会秩序的混乱。
三、对失地农民法律保护的对策和建议
（一）坚持完善农村土地集体产权制度
明晰农村土地产权关系，是建立和完善被征地农民权益保护法律制度的前提。鉴于前文已经论述过我国现行土地产权制度存在的缺陷，笔者认为，要切实保证失地农民土地财产的合法权益，必须进行土地所有权制度改革。对于集体土地所有权制度改革，学界众说纷纭，最具代表性的观点有三，即土地私有化，土地国有化和维持集体所有制。土地私有化是土地归农民私有，虽然可以使农民获得完整的土地所有权从而最大限度的保护农民的土地财产权益，但是我们还是不屑恭维，我国宪法明文规定土地所有制形式为国家所有和集体所有。土地归农民私有与宪法的规定相抵触。主张土地国有化尽管与我国宪法不相违背，但是在一般情况下，由于国家不可能直接行使土地所有权，它还是需要委托地方甚至基层政府代理，还是会不可避免地带来如同现行集体土地所有制下出现的弊端。而集体土地所有制是我们的祖辈探索遗留下来的，它在我国的适用存在一定的合理性和适应性，对其存在的缺陷我们完全可以通过立法、行政、司法完善，而不用另辟蹊径，寻助于土地私有化和土地国有化。再说，如果选择采用它们二者之一，我们用于探索使用的时间可能不会比革除土地集体所有制的弊端所用的时间少。
综上，笔者认为我们还是应该维持集体所有制，要完善土地集体所有权，应从以下几个方面作出努力。
1、明确农村集体土地所有权主体。在我国的广大农村，村民在涉及自身利益的重大问题上依然没有最终的决策权，监督也是无济于事。因此，为把村民自治的基层民主制度贯彻落实到位，实现村民自治，笔者认为，农村集体土地所有权主体应彻底打破现在的“乡（镇）、村、村民小组三级所有”的格局，通过修改《村民委员会法》的规定，用立法手段来界定土地问题上农村集体经济组织内部的各种关系，明确农村集体土地所有权主体为全体村民，由村民大会或村民代表会议决定集体土地的处分权，考虑由村委会实施执行权。
2、在农地集体所有制下，赋予农民完整的土地财产权利。笔者认为，既然宪法及物权法承认了农民集体对农村土地享有所有权，那么就应该完全按照物权法理论及其规定赋予权利主体完整的所有权即占有、使用、收益和处分这四项权益。所以应该修改《宪法》“任何组织或个人，不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地”的规定与取消《土地管理法》对农地集体所有权的限制；在坚持农地集体所有制的前提下，赋予农民完整的土地财产权利，开放土地市场，允许农民对自己所拥有的土地承包经营权这项农民集体土地产权体系中的使用权像国有土地出让使用权一样出让，允许农地承包经营权进入非农建设用地市场，可以转让、转包、租赁、交易、作价入股和抵押。
（二）完善现行的征地补偿制度
1、严格界定和控制公共利益的范围。对于公益性用地，政府有权进行征购，但农民的土地转让价格应由市场来决定，并保证给被征地农村集体经济组织和农民合理且充足的补偿，并切实解决好失地农民在失去土地后的长久生计问题；对于经营性用地，农民应依法享有自主决策土地出让权，在符合土地利用总规划和城镇建设规划的前提下，按照市场机制进行，由村集体组织和村民与用地者进行平等自愿的谈判，以进一步发挥市场配置资源的基础性作用。
2、提高征地补偿标准，拓宽征地补偿范围。首先建议在确定补偿标准时须以土地的市场价格为主，兼顾考虑土地的实际最佳用途、级差收益以及取消农业税后土地效益增加等因素；其次，考虑到我国各地的发展的不平衡性，应允许各地分别根据自己的情况确定具体的补偿标准，以使失地农民得到公平合理的补偿。在征地补偿范围上，应在土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费这些费用的基础上增加“社会保障补偿”，为建立失地农民社会保障制度提供法律依据。
3、完善土地征用程序
(1)进行征地目的合法性专项审查。在严格界定公共利益的范围的基础上，在征地程序中设置征地目的合法性专项审查。国家应指定特定的行政机关或设立专门的审查工作机构从事征地目的合法性审查。
(2)进行征地的事先公告。在征地申请被审核批准后，政府部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式公告告知被征地农村集体经济组织和农户。
（3）进行价格评估和补偿协商。在确定拟征地块的价格时应引入市场机制，须由正规的、征地双方认可的地产评估机构对拟征地块的市场价格进行评估，然后由双方平等协商补偿标准，基本达成一致意见后，再召开听证会，充分听取所有农地权利人的意见。无论双方是否达成一致，政府都应尊重被征地者的选择，杜绝用行政强权予以干涉。
（4）将司法审查引入征地补偿纠纷解决机制。应通过立法明确规定法院把征地补偿纠纷作为行政诉讼案件受理，通过最终的司法审查程序救济被征地农民集体和农户的知情权、参与权和申诉权等民主权利。
（三）建立健全失地农民社会保障体系
1、制定《失地农民社会保障条例》。制定专门的《失地农民社会保障条例》，对社会保障的项目、对象、社会保障金的经营与管理等以法律的形式予以确定。这样就以法律的形式赋予了失地农民社会保障权，将他们纳入我国的社会保障体系。
2、设立和筹集失地农民社会保障基金。首先，坚持多渠道筹集失地农民保障基金。其次，在失地农民社会保障基金的安全运营方面，考虑到中国的实际情况，应建立专门的社会保障基金管理机构，对社会保障基金实施统一管理，统一管理个人账户的各种信息，同时委托商业银行共同办理有关业务，由商业银行负责基金的保管，来促进基金的保值增值。再次，在失地农民社会保障基金的监管方面，我国可以借鉴智利等西方国家的经验：将失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营的发动等，并保证监管机关的权威性、公正性、科学性和独特性，以确保失地农民社会保障基金正常运行，确保未来有足够的支付能力。
3、推进失地农民社会保障的各项制度建设
（1）建立健全失地农民社会养老保险制度。建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统筹结合的养老保险制度。对失地农民的养老保险制度可以效仿我国现行的养老保险制度来做。在养老保险金的筹集方面，可以模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体和失地农民个人共同出资、合理负担。
（2）建立适当水平的最低生活保障制度。根据国民平等原则，也应建立失地农民最低生活保障。各地要根据经济发展水平和地方财政能力，积极探索建立农村最低生活保障制度。一是合理界定失地农民基本保护对象，将失地农民中生活水平一时或永久地低于国家公民的最低生活水平的人群纳入农村最低生活保障对象之内。二要科学界定最低生活保障线标准，允许各地区间的最低生活标准存在差异。三要确立多渠道筹集机制，扩大最低生活保障金的来源。
（3）建立多元化的医疗保障制度。各地应因地制宜，通过地方立法建立多层次、多形式的医疗保险制度。
（4）完善农民再就业机制。一是加强农民再就业培训。二是积极开展失地农民再就业服务。三是鼓励失地农民自主创业、自谋职业，政府在贷款、税收方面给予其优惠，比如提供小额贷款等，鼓励和支持失地农民发展二三产业。四是政府或用地单位为失地农民提供多样化的安置途径，通过招工安置等方式稳妥安排失地农民，以解决他们的后顾之忧。
（四）完善保护失地农民权益的其他制度
1、提高失地农民自身的组织程度。首先，应在在宪法中明确赋予农民以结社权，准许其成立农会等组织；其次，效仿我国消费者权益保护法，制定失地农民权益保护的专门性法律。通过这两项举措搭建起失地农民与政府沟通的平台，保障其利益诉求渠道畅通。
2、建立失地农民的法律援助制度。社会专门的法律援助机构应当为失地农民提供多种方式的法律援助，为其提供平等的享有行政救济、司法救济权利的渠道和机会，确保其在合法权益遭到侵害时能够得到法律的保护。
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