浅析行政解决纠纷机制的现状与困境

【学科分类】行政诉讼法
【出处】中国法院网
【关键词】行政解决纠纷机制；现状；困境
【写作年份】2013年


【正文】

　　行政纠纷解决机制，即由行政主体设立或主持的非诉讼纠纷解决机制，是指在行政主体主持下，根据自愿、合法的原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，以促使双方当事人友好协商，并达成协议，从而有效的解决纠纷的一种活动。包括行政申诉、行政调解、行政裁决、听证、仲裁、行政复议等基本形式。行政性纠纷解决机制的作用和发展反映了当代社会治理的需求，已逐步成为服务型政府为社会公众提供的一种公共服务资源。主要表现形式如交通事故民事赔偿的行政调解、治安案件损害赔偿的行政调解、知识产权确权与侵权的行政裁决、农村土地承包纠纷的调解与仲裁、房屋拆迁安置补偿行政裁决等。行政性纠纷解决机制为当事人提供了一条区别于司法诉讼的公力救济途径，可以兼容协商性与裁决性程序，它将行政权力的能动性、直接性和高效性与协商性、横平行及专门性相结合，同时具有民间性纠纷解决机制所不具备的专家优势和权力资源，容易取得当事人选择与信任。在一些特殊纠纷处理中，有着其不可替代和或缺的作用。

　　一、行政解决纠纷的制度价值

　　行政机关作为社会管理的专门机关，在解决社会矛盾纠纷中有着其天然的制度价值。

　　1、纠纷解决途径多元化需求的价值

　　第一，社会治理功能的要求。行政调解制度在自身的发展和运行中被赋予了种种政治和意识形态的功能，例如动员组织教育民众、宣传普及政策法律等形式，在实现社会有效管理，促进社会和谐稳定中具有重大意义。第二，行政管理现代化的要求。社会的不断进步与市场经济的发育和成熟，行政机关干预职能不断退缩，转而要求行政机关通过民主管理与协调当事人自愿协商的方式进行社会管理。第三，纠纷解决多元化机制构建的要求。经济、社会的不断发展，社会矛盾纠纷不断增长，在自愿选择纠纷解决途径和司法终局救济并存的前提下，行政机关当然的成为纠纷解决途径选择的途径之一。

　　2、制度本源价值

　　第一，便捷性。与诉讼纠纷解决制度相比，行政纠纷解决制度更具便利性，诉讼纠纷解决制度受制于严格的诉讼程序，而行政调解无需经过繁琐的诉讼程序，也无需费用。第二，专业性。在较为专业的领域行政调解比其它纠纷解决制度更具专业优势，与人民调解制度比较，人民调解在解决邻里纠纷、化解社区矛盾等方面发挥着重要作用，但存在调解队伍专业化程度不高、法学知识欠缺、权威不够等不利因素，例如当前影响社会和谐稳定的劳资纠纷、征地拆迁纠纷等，行政调解主体多为具体职能部门，能充分利用专业知识和实践经验为当事人提供更有效的调解，且较之人民调解，行政调解更具有权威性，纠纷裁断的结果有利于当事人的接受并付诸履行。第三，利于制度形成。在某些特定类型纠纷领域，尤其是缺乏相关法律规则指导时，通过行政调解在解决纠纷的过程中探索合理的规则，能形成快速的反馈和治理机制，并有助于法律规范的形成，预防同类纠纷的反复发生。

　　二、行政解决纠纷制度运行的现状

　　行政机关解决纠纷制度，是行政机关履行社会管理的职能的基本要求，任何行政机关均可对其职责范围内的相关纠纷进行调解。如行政复议机关在行政复议过程中对特定的行政争议进行调解、基层政府对因土地承包引起的纠纷进行调解、公安机关对因民间纠纷引起的治安违法行为、交通事故损害赔偿进行调解、工商行政管理机关对消费纠纷进行调解等。

　　以消费纠纷为例。市场经济的繁荣，消费已成为人们社会生活的主要内容，围绕消费主体与经营者之间发生的消费争议，总体数量是很庞大的，虽然其涉及消费争议的标的往往较小、法律关系往往较简单。但如果不能得到及时有效的化解，往往容易激化矛盾，引发人身与财产侵权或更大的纠纷，甚至刑事案件，造成不良的社会影响。

　　我国在对消费行为进行规范的管理过程中，出台了《商标法》、《价格法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《产品质量法》、《城乡集市贸易管理法》、《消费者权益保护法》等法律和地方性法规。这些法律法规共同规范了消费争议的解决方式，即协商和解、调解、申诉、仲裁、诉讼。还规定了消费争议的主管部门（1）负责对一般商品、服务进行综合管理的工商行政部门；（2）负责食品、药品、化妆品质量为的食品卫生部门；（3）负责商品质量、服务标准、商品计量问题的技术监督部门；（4）负责商品价格或服务收费问题的物价部门等。《消费者权益保护法》还规定：“各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作。”“各级人民政府应加强家督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生。及时制止危害消费者人身、财产安全的行为。”但在实际中，消费者权益保护体系远远没有达到制度设计所预想的效果。这与立法技术的模糊性密切相关，《消费者权益保护法》28条以“各级人民政府工商行政部门和其它有关行政部门”的模糊用语，淡化了负有消费者权益保护的其它机关职责，使消费者权益保护机关实际中只有工商行政管理部门。虽然全国工商行政管理部门在消费者权益保护方面做了大量的宣传，而且还建立了12315消费者权益保护热线，但是从实际调查中来看，效果却不像想象中的那么明显。

　　以渝东南地区某县为例，2007年到2011年5年来，平均每年受理消费者纠纷案件不超过100件，这不能说是因为消费纠纷不多，而是消费纠纷化解渠道不畅所导致。从群众调查中发现，往往在遇到消费纠纷时不能找到有效的纠纷结局途径，争议标的不大就自认倒霉，争议较大又没有得到及时解决往往会“大动干戈”用“拳头”解决问题。这不仅成为影响市场经济发展的因素，而且存在矛盾激化的社会风险。在对县级消费者权益保护机构“消委会”的调查中发现，消费纠纷作为社会生活中总量不可估量的一类纠纷，纠纷解决机构居然连一个调解室都没有，而且也没有建立相应的纠纷调处电子管理台账、纠纷解决调处流程规范性文件、调处人员管理制度、格式化调解协议书等一些纠纷解决的基本条件。另一方面，一些消费纠纷往往涉及物价、质量、卫生等多个部门，而由于法律规定的模糊性，在纠纷解决过程中往往无法形成联动，对于消费争议当事人而言往往为了一个纠纷的有效解决，要到多个部门之间奔波，跑上几天、等上几月才有一个结果，最终是时间成本、人力成本等算下来又得不偿失。对于相关行政机关来讲，由于没有具体明确的法律指引，没有建立相应的消费纠纷调处制度和部门，对消费维权所涉及到的问题，往往能推则推，抱着“多一事不如少一事”的态度对待。这不仅有违制度设计的初衷，而且直接导致消费纠纷解决制度的群众评价降低，致使大量的消费纠纷无法通过行政途径进行解决，从而为社会稳定留下不小的隐患。

　　因此，笔者认为，消费纠纷作为社会纠纷中不可忽视的部分，应当引起相关部门的高度重视。在纠纷解决的制度建设中，应当依托“消委会”纠纷调处平台的建设，形成消费纠纷相关行政部门的内部联动机制，不断完善调解组织、规范调解流程、建立相应的调解制度、配备相应的调处人员，使消费纠纷调解平台逐步体现其价值，及时有效的化解消费纠纷。

　　三、行政解决纠纷制度的现实困境

　　行政解决纠纷制度具有效率高、成本低、快捷、主动、灵活、专业的特点，但在现实运行中还存在很多问题，制约着行政解决纠纷制度功能的发挥。从运行机制来看，大多数行政机关没有形成统一的纠纷解决管理机构和制度规范，各自为阵，无法形成纠纷解决的联动机制，在应对和处理复杂性、突发性纠纷案件中往往不能及时调处，甚至有可能激化矛盾，使矛盾纠纷影响范围扩大，在社会中造成不良影响。从效力上看，行政调解协议不具有强制执行的法律效力。法律法规一般规定行政调解达成协议后应当制作调解协议书，调解协议书由双方当事人签名、盖章后具有法律效力。最近，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》对行政调解的效力予以明确：“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”具体来讲，主要突出表现在以下几个方面。

　　第一，依据不明。对于民事争议的行政解决纠纷制度，没有统一的立法规定，具体规定散见于法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件等不同类型与层级的法律文件中。实践中，究竟哪些民事真意可以进行行政调解，调解哪些民事争议应当属于行政机关职能的范畴都不够清晰，导致了一些本来能够进行行政调解的民事争议大量进入诉讼程序，浪费了有限的司法资源，延误了纠纷的解决。

　　第二，制度不全。行政解决纠纷制度缺乏相关配套制度的建立、健全。例如，其一，虽然很多法律、法规、规章都规定了行政机关的行政调解职能，但没有明确具体承担行政调解职责的工作机构和人员，没有规定行政调解机构和人员应当具备的任职条件和资格，由此导致了行政机关调解的专业性、独立性和公正性缺乏保障。其二，缺乏统一、完整、系统的行政调解程序安排，大多数行政调解的步骤、方式、时限等很大程度上仅仅依赖于各地的摸索和实践经验，具有很大的随意性，容易受认为因素的左右，影响了行政调解的社会效果。

　　第三，运行不畅。由于没有明确的立法指引和制度支持，大多数行政机关没有行政独立的调解机制，没有配备专门的调解人员和调解场所，对矛盾纠纷的解决总是被动行事，甚至推诿、拒绝以减少行政运行的成本。这使得行政解决纠纷制度只是在理论界呼声极高，但在实务操作中却不见其效。

　　第四，联动不足。社会转型时期，复合性、群体性纠纷的不断增多，往往涉及面广，社会反响强烈，群众呼声极高，处理不及时或不合理极易引发新的社会矛盾。因此，在处理该类纠纷是，往往需要多方联动、积极协调、合理配合才能使矛盾纠纷及时化解。而行政解决纠纷制度由于依据不明、制度不全等原因，在纠纷解决过程中，有的部门积极处理，有的部门消极推诿，从而导致矛盾纠纷解决的联动机制链条断裂，矛盾纠纷不能得到及时化解，甚至导致矛盾纠纷的激化。

　　四、行政解决纠纷制度的有益探索

　　由于行政机关众多，行政调解种类繁多，各纠纷调处机关各自为政，不利于行政调解力量的整合，在构建“多元纠纷解决机制”的格局下，渝东南地区一些地方政府对如何有效利用调解力量、合理整合行政调解资源进行了一些有益的探索。

　　以渝东南地区某县为例，该县依托人民调解制度的组织架构和制度优势，积极探索行政解决纠纷制度的整合与协调机制，充分发挥行政解决纠纷制度在维护社会稳定、构建和谐社会中的积极作用，出台了《XX县关于进一步完善人民调解组织网络建设的工作方案》的制度设计。该方案规定，由行业主管部门牵头，县法院、县司法局提供业务指导，在全县范围内组建了由交通警察大队牵头的“道路交通事故损害赔偿纠纷调解委员会”、由县林业局牵头的“林权纠纷调解委员会”、由县卫生局牵头的“医患纠纷调解委员会”、由县城乡建设委员会牵头的“建筑纠纷调解委员会”、由县工商行政管理局牵头的“工商企业经营消费纠纷调解委员会”等10多个行政专业调解委员会，分别调处各主管单位职能业务范围内的矛盾纠纷。在县政府成立社会矛盾纠纷综合处理中心，其办公室设在县政府法制办，负责协调行政专业调解委员会的运行和管理。综合处理中心办公室的主要职责是在县政府的统一领导下，指导和协调各行政机关做好行政纠纷化解工作。例如在行政复议案件中，县政府法制办的主要职责之一就是负责办理县政府作为行政复议机关的行政复议案件，因此，县政府法制办在办理行政复议案件过程中，针对具有调解空间的复议案件可以实现调解联动，及时启动行政调解程序。在行政执法投诉案件中，县政府法制办在行使执法监督权时，针对一些执法部门行使处罚裁量权不公的案件，也可以适时启动行政调解程序。在医患纠纷案件中，卫生部门将不可避免参与其中进行协调，而其结果则是人民调解和行政调解的交叉进行，有利于纠纷的解决。该《方案》还具体规定了各行政调解委员会纠纷调处人员任职要求、递补方案、调解场所、工作职责、工作原则、工作纪律要求、工作程序、调处范围、经费保障和规范化建设要求等详细内容，而且明确了考核指标。

　　成立行政调解专业委员会的方案，使行政调解力量得到了集中与整合，有利于明确行政机关纠纷调处制度的有效运行和形成纠纷调处的联动机制。由于各行政专业调解委员会隶属该县“综合调处中心”，行政解决纠纷制度除通过行政复议调解，采用教育、指导、协调相结合的方式，促成行政争议双方和解外，还牵头行政执法部门参与调解与行政职权有关的民事纠纷，为充分发挥行政解决纠纷方式在多元纠纷解决机制中的作用构建了工作平台，有利于进一步发挥行政调解及时化解矛盾纠纷、定纷止争等方面的积极作用。




【作者简介】
石晶，单位为重庆市彭水县人民法院。