财政贴息的行政法思考

【学科分类】行政法学
【出处】载《行政法学研究》2012年第4期
【摘要】财政贴息是政府提供的一种补贴形式，广泛存在于我国多个行业领域。财政部有关财政贴息的规定主要以规范性文件和通知形式存在，效力等级低、内容简单。财政贴息应遵守法律保留原则。相关法律中应有财政贴息的原则性规定，同时留给行政机关灵活处理的充分余地。对财政贴息活动的法律控制，实体方面应遵守比例原则，程序方面应实现程序规范化，并引入公众参与和信息公开。
【关键词】财政贴息；法律保留；比例原则；行政程序
【写作年份】2012年


【正文】

近年来，政府运用财政贴息方式支持政策性融资，引导社会资金流向基础设施建设和符合国家产业政策、技术经济政策的项目，充分发挥其经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为，收获了很好的效果。但财政贴息长期被视为“经济政策”而游离于法律规范之外。财政贴息是否应当受到法律的规范？应当受到怎样的规范？是本文尝试回答的问题。

一、财政贴息及其规定：基于文本的分析

（一）财政贴息

财政贴息是政府提供的一种补贴形式，即政府代企业支付部分或全部贷款利息，其实质是向企业成本价格提供补贴。财政贴息主要有两种方式：财政将贴息资金直接拨付给受益企业，或者将贴息资金拨付给贷款银行，由贷款银行以政策性优惠利率向企业提供贷款。

财政贴息广泛存在于各个国家。在德国，利息补贴是一种行政法上的补贴，[1]它是补贴机关单方面部分或者全部免除贷款利息的行为。[2]利息补贴属于亏损性补贴，后者是指不要求返还的金钱补贴，对国库来说，这种给付是一种“亏损”。[3]在法国，这种国家给予的利息保证被视为政府对公益私营活动的资助形式之一。但这种资助并不改变生产活动或受惠企业的纯粹私人性质，也不会将它们改造为公用事业。[4]在日本，这种贴息属于资助行政的范畴，即是行政主体为了保证私营的安定，满足公共性需要，而对业界团体、私人、私企业提供资金及其他财产性利益的行政作用。其内容包括国家、地方公共团体等进行的补助金交付、资金的借贷、出资、债务保证、损失补偿、保险等。[5]

在我国，财政贴息涉及粮棉生产、民族用品生产、边境贫困国营农场、国家储备烟叶、国家救灾备荒种子储备、国家科技攻关计划项目、技术改造贷款项目、林业治沙贷款、节水灌溉贷款、进口、农业综合开发、小额担保贷款、原料奶收购贷款、中央管理企业灾后恢复重建贷款、基本建设贷款、国家助学贷款等几十个领域。财政贴息前已有之，早在1985年6月10日，农牧渔业部、财政部、中国人民银行、中国农业银行曾共同发布《关于扶持粮棉集中产区搞好转化、转产贴息贷款管理办法》。只是到了近年，财政贴息作为促进经济增长力度的有效途径之一，其变政府直接投入方式为间接拉动与协调引导的形式，引导社会资金流向基础设施建设和符合国家产业政策、技术经济政策的项目的作用逐渐得到了认识和重视。仅2008至2011年间，财政部颁布了9项有关财政贴息的规定，发布了10项有关通知。以乳业为例，财政部于2008年9月发布了《原料奶收购贷款中央财政贴息管理办法》。2009年3月，又下发了《关于延长原料奶收购贷款中央财政贴息政策期限的通知》，将原定的贴息期限由3个月延长到6个月，以缓解三聚氰胺事件后奶农“卖奶难”的现象，帮助乳品企业度过行业危机。同年7月，再次下发《关于再次延长原料奶收购贷款中央财政贴息政策期限的通知》。据报道，仅内蒙古企业，就可享受中央财政贴息5 613万元。其中，伊利集团贷款19.95亿元，可享受财政贴息3097万元；蒙牛公司贷款15.75亿元，可享受财政贴息2 445万元。按照伊利集团2009年一季度1.13亿元的利润计算，这3000多万元的资金，相当于增加了30％以上的利润。[6]由此可见，近年来国家对相关行业的财政贴息可谓不遗余力。

（二）有关财政贴息的规定

如此众多的财政贴息，有否法律依据？笔者整理了1985至2011年26年间财政部有关财政贴息的规定和通知（包括与其他部委联合发布的），[7]计规定29部（详见表1），通知29个。

仔细考察上述规定，不难发现以下现象：其一，29部规定中，只有《技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法》是财政部制定的规章，其余28部均属于财政部颁布的规范性文件；其二，上述规定的条文数目较少，最少的仅有6条，最多的38条。[8]各规定的内容较为简单，一般包括申请财政贴息的条件、应提供的材料、贴息的标准、受理申请机关的审核与下达流程、监督检查和法律责任等。其三，各类财政贴息的程序不同，且一般都规定得较为简略。仅有关于财政贴息的申报、财政部门的审查和贴息资金的下达等几个流程，缺乏规范性和统一性。上述现象引发我们思考：一是财政贴息是否仅属经济政策范畴，不需要法律规范？二是需要怎样的法律规范？三是相关的自由裁量权应受何种控制？

二、财政贴息：经济政策？法律保留？

（一）经济政策[9]还是法律保留？

财政贴息是一种行政补贴，属资助行政，从更宏观的意义上而言，资助行政属给付行政的范畴。[10]在给付行政领域，立法机关常无法作出详细规定，授权立法、“一般性条款”日渐增多，这使得行政机关的自由裁量权空前扩大。是否需要法律保留原则来规范给付行政，以确定其是否应受法律的约束、应受何种程度的约束，却长期存有争议。德国行政法学理上有观点认为服务行政不必遵循严格的“法律保留”，在无法律明白的规定下，亦可为服务行政。但仍认为要遵照国会的一切意见，包括预算决定。[11]有台湾学者认为行政机关在遂行给付行政时，可不必依循法律保留原则。行政机关即使无法律基础，也能为给付行政，并可享有权宜性地抉择其行为对象的权力，而不必顾虑其他宪法的主要原则，如平等原则。因为政府为人民提供福祉，多一件算一件，胜于少为一件，故不必严格以法律拘束之。[12]

笔者认为，如果按照“依法行政”而不是“依法律行政”的原则，作为一种行政补贴，财政贴息应当遵守法律保留原则。主要原因是：

其一，从法治国家原则看，财政贴息应适用法律保留原则。法治国家是公民之间、国家与公民之间以及国家内部的关系均受法律调整的国家，标志是所有国家权力及其行使均受法律约束。财政贴息具有很强的公共性，关涉国家资金的分配和公共利益的实现，是一种公权力的行使，对于贴息对象而言具有较强的授益性，理应受法律制约。其公共性体现在两个方面：一是财政贴息的目的具有公共性。财政贴息是政府提供的一种补贴形式，本质特征是其追求的公共目的。财政贴息的发放不是为了领受人的利益，而是为了公共利益。支持个人不是目的，而是实现目的的手段。例如，根据《技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法》，国家对企业用于技术更新改造项目的中短期贷款利息给予适当资助，是为了加强和规范中央外贸发展基金的管理，发挥贴息资金的宏观导向作用，促进企业的技术更新和产品开发，推动产业升级。[13]二是财政贴息使用的是财政资金。属于专项资金，其实质是国民收入的再分配。例如，《原料奶收购贷款中央财政贴息管理办法》第3条规定：“本办法所称原料奶收购贷款贴息，是指中央财政对借款人承贷的原料奶收购贷款，给予一定期限和比例的利息补贴。贴息资金由中央财政从预算中安排。”中央的财政贴息资金来源于中央财政预算，而地方的财政贴息资金则来源于各地方的财政预算。如果财政贴息长期游离于法律规范之外，将不利于对公权力进行监督。

其二，从财政预算计划的角度看，德国司法和部分学理认为行政补贴不需要实体法法律依据，因为预算计划经过了议会的批准，特定行政领域补贴的原则性决定是由议会作出的。但毛雷尔教授认为，预算计划只能一般性地确定补贴的目的，对何人、在何种条件下、以多高的金额才能分配财政资金等问题同样需要规则。如果法律规定缺位，事实上需要行政机关制定行政规则。[14]在我国，每年全国人大会上财政部所作的中央和地方预算执行情况与预算草案的报告中，关于财政支出的内容相对简略，基本没有关于财政贴息的经费预算及其执行情况的有关信息。例如，《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》中指出，2010年中央财政预算执行中，农林水事务支出3 879.66亿元，完成预算的102.7％，增长10.5％。 2011年中央财政预算中，农林水事务支出4588.83亿元，增长18.3％。其中，中央本级支出424.19亿元，对地方转移支付4 164.64亿元。从中无法得知农林水方面贷款财政贴息资金的数额。[15]如此空泛地分配预算资金，使其合法性和合理性大打折扣。

其三，财政贴息的规定以经济政策的形式出现具有很大的缺陷。不可否认，财政贴息具有很强的政策引导性。作为一种行政资助，财政贴息是现代国家用来型塑社会、经济和文化生活的一种有效手段。政府已经充分认识到，运用财政贴息方式支持政策性融资，变政府直接投入方式为间接拉动与协调引导的形式，充分发挥经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为，可以达到“四两拨千斤”的引导投资的效果。贴息资金来自预算内资金，它通过政策性优惠弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产业政策，是政策性融资的有效工具。[16]但财政贴息的规定往往通过政策性文件的方式出现，一些经济政策只是短期的，或探索性的，具有很强的变动性、不稳定性和不可预测性。经济政策的这些特征与法的安定性原则的要求存在冲突，财政贴息中国家资金的分配是为了公共利益，确保实现特定的社会、经济和文化政治的目标，必须由具体规定其分配、具有约束力和可预测性的法律予以确定。

（二）法律如何保留？

首先，法律中应有关于财政贴息的原则性规定。现行法律中作此规定的较少，以《中华人民共和国防沙治沙法》最为典型，该法第33条：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。”为贯彻该规定，财政部于2002年10月1日通过了《林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》。如果财政贴息领域中的现行规定无类似条款，修订法律时应当增加此类条款。使财政贴息有关领域均有法可依。

其次，法律没有必要深入到细枝末节，应留给行政机关灵活处理的充分余地。可以在法律中增加授权性规定，授权行政机关就财政贴息制定有关规定。行政机关灵活处理往往表现为制定规则，包括行政法规、行政规章和其他规范性文件。对于较为稳定的财政贴息领域，应制定规章进行规范。例如进口企业贷款贴息、农业综合开发贴息、林业贷款贴息、节水灌溉贷款贴息、中央预算内固定资产投资贴息等领域，可制定部委规章。而以通知的方式设定财政贴息的形式应当尽量避免。需要注意的是，在行政机关的规定中，须对财政贴息的条件予以规范。特别是拒绝给予财政贴息的条件，应当明确。

三、财政贴息中自由裁量权的规范

国家财政取之于民、自当用之于民。具体的财政贴息活动应当如何受到法律的规范呢？本部分将分析财政贴息活动中存在的自由裁量权，进而提出规范之道。

（一）财政贴息中的自由裁量权

作为一种行政资助行为，财政贴息领域存在着大量的行政自由裁量权。主要体现在：其一，行政机关有权确定财政贴息的对象。例如，财政部于2005年12月19日发布《2005—2006年重点家禽养殖、加工企业和疫苗定点生产企业流动资金贷款财政贴息办法》（财金[2005]134号）。2005年12月25日，农业部、财政部拟定了《使用流动资金贷款财政贴息扶持的重点家禽养殖、加工企业名单》和《禽流感疫苗定点生产企业名单》。[17]其二，行政机关有权确定对贴息对象进行全额贴息还是部分贴息。例如，《地质勘查单位转产项目银行贷款财政贴息管理办法》第6条规定：“地质转产项目财政贴息根据转产项目流动资金贷款合同中确定的银行贷款总额、利息率以及实际支付利息数额，结合该转产项目的社会效益和经济效益，分别采取全额贴息和部分贴息两种方式。”其三，行政机关有权决定贴息率。例如，《汶川地震灾后恢复重建贷款中央财政贴息管理办法》第8条规定：“恢复重建贷款贴息率不得高于中国人民银行同期贷款基准利率（以下简称基准利率）及实际合同利率。具体项目贴息率根据项目收入来源、贴息预算资金安排、需贴息贷款金额、基准利率等因素确定。”

（二）比例原则的适用

如果自由裁量权没有约束，则必将成为滋生腐败的土壤。由于财政贴息活动涉及到行政自由裁量权的大量运用，应强调比例原则的适用。财政贴息涉及到财政资金的运用，具有较强的公共性，因此财政贴息应当与其目的保持适当的比例性，即遵循比例原则。比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者的适度比例。[18]良好的资助裁量应当努力实现以最少的经费达到最大的资助效果。比例原则对财政贴息的要求至少应当包括：第一，行政机关决定在哪些领域实行财政贴息，应符合贴息目的。根据国家辅助性原则的要求，个人首先要对自己承担责任，当个人无能为力之时，通过个人的自愿合作来解决共同的问题；在个人合作无法解决问题时，才需要国家的公共权力介入。而不是代为运营，也不能让私人对行政资助产生过高的依赖，以至于丧失了自身的自主性。[19]因此，财政贴息的界限何在，决定在哪些领域内实行贴息，应当有助于贴息目的的实现。第二，在具体实施财政贴息过程中，贴息对象的选择、贴息率的确定、贴息的发放等，应有利于资助目的的达成、保证最大的资助效果。此外，财政贴息虽属于授益行政行为，但通常会添加一定的附款，对资金的使用施加一定的限制，要求贴息对象履行一定的义务，财政贴息资助的效益与贴息的条件附款之间也应当保持适当的比例关系。[20]

（三）对财政贴息的程序控制

1．财政贴息的一般程序。有关财政贴息的规定和通知中一般会有贴息程序的规定。贴息资金的申报采取自下而上的程序，由申请贴息企业或者单位启动申报程序，一般经过以下流程：

首先，贴息申报。申请贴息企业向当地财政部门报送贴息资金申请，申报贴息时一般须附经办银行签署的意见，填写相应的申请表。某些情况下申请贴息企业需要向当地的业务主管部门（例如商务部门、水利部门）和财政主管部门共同提出贴息申请。个别情况下，[21]经办银行按照国家财务会计制度和贷款政策有关规定，计算担保贷款应贴息金额。由经办银行按季向财政部门申请贴息资金。

其次，对贴息申请的审查批准。[22]申请贴息企业所在地财政部门收到企业的贴息资金申请材料后，进行认真审核，逐级汇总，上报省级财政部门，省级财政部门将收到的贴息资金申请材料进行汇总后一并上报财政部审定。如果申请贴息企业向当地的业务主管部门和财政主管部门共同提出贴息申请时，一般是联合逐级上报，由业务主管部门的相应部委提出中央财政贴息资金分配建议，报送财政部。财政部根据该部委的建议，审核拨付贴息资金。

再次，贴息资金的拨付。财政部审核省级财政部门报送的申请材料后，安排专项资金，向省级财政部门拨付应由中央财政承担的贴息资金。如果省级财政部门需承担一定的贴息资金，由省级财政部门收到中央财政拨付的贴息资金后，连同应由省级财政部门承担的贴息资金一并向申请企业据实拨付。

总体而言，有关财政贴息的程序存在以下明显问题：一是规定较为简略，大致包括财政贴息的申报、财政部门的审查批准和贴息资金的下达等几个流程。某些领域财政贴息的程序仅有一条或少数几条规定，呈现较大的随意性。二是缺乏公众参与的规定。财政贴息的行政决策、财政贴息的具体实施等领域中既无利害关系人参与，也无一般民众及专家、学者等的参与。三是有关财政贴息的信息不公开。很多情况下某一种类的财政贴息并非针对从事某一行业的所有企业，而是针对某部分企业。例如，2005年12月25日，农业部、财政部拟定了《使用流动资金贷款财政贴息扶持的重点家禽养殖、加工企业名单》和《禽流感疫苗定点生产企业名单》。农业部和财政部基于何种标准确定上述名单，不得而知。更常见的情况是，财政部门向哪些企业或单位下达了贴息资金及其资金额，根本就不会公开。

2．对财政贴息的程序控制。如何引入正当程序，建立财政贴息的程序控制机制，是面临的新问题。

其一，实现财政贴息程序的规范化。从程序角度言，财政贴息属于依申请的行政行为。财政部门只有在企业或单位提出申请后方给予贴息补贴，一般不主动给予贴息。依申请的行政行为一般经历申请、审查、决定和决定的执行等几个阶段。遵循行政程序法的一般要求，财政贴息应包括申报、审查和批准、贴息资金的拨付等几个阶段，各个阶段的程序应当尽量规范和统一，避免程序设计的随意性。

其二，增加财政贴息程序中的公众参与。由于财政贴息的公共性，以及对贴息对象的授益性，贴息活动中应有公众参与，主要是利害关系人、一般民众及专家、学者等的参与。财政贴息参与可分为意见陈述型和权利保障型。一般民众及专家、学者的参与属于意见陈述型。二者不同的是，一般民众参与基于存在相关利益，专家、学者参与建立在知识理性的基础上，是通过专家论证使财政贴息决策更具科学性与合理性。该参与对行政机关不构成实质性约束，但能保证行政决策时能充分考虑各种不同意见，增加决策合理性。相对人及利害关系人参与属权利保障型，建立在切身利益基础上，以此来防御行政权滥用。在财政贴息中，申请人的申请被驳回的，或贴息对象因贴息被撤回而导致利益受损的，或与被资助项目有利害关系的（如对某一企业的贴息损害了其他企业的平等竞争），应保障其在受到不利处分前，有权获得听证或其他申辩机会。该种参与构成对行政主体的实质性约束，行政主体必须充分考虑参与人意见。同时，行政机关应就其作出的行政决定说明理由并为相对人提供相应的救济。

其三，实现财政贴息中的信息公开。公众参与的前提是能获取相应信息。财政贴息信息应根据《政府信息公开条例》向社会公开，接受公众监督，以提高行为的正当性，并防止行政自由裁量权的滥用。财政贴息信息不仅应向申请信息的主体公开，也应向公众积极公开。有关贴息规定应通过固定渠道公布，实行财政贴息的领域应由有关部门按年度整理发布，财政贴息决定做出后，贴息对象、贴息项目的名称、贴息的金额、贴息的调整等内容原则上均应公开，使公众能及时参加到财政贴息行政过程之中，积极参与意见表达，最终实现贴息资金的合理分配和社会效益最大化。




【作者简介】
张红，北京师范大学法学院，副教授。


【注释】
本文为中国法学会2009年部级法学研究课题“行政资助的法律规制”（CLS-D0928）和北京师范大学文科青年教师发展培育项目阶段性成果。
[1]行政法上的补贴是指国家或者其他行政主体，为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为。[德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第424页。
[2]关于行政补贴的范围，是否限于积极的资助（给付性补贴），还是包括免除一般的税费负担，特别是纳税优惠（减免性补贴），存在争议。从经济学的角度看，发放特定的款项与减免特定的税费义务没有什么区别，受益人都得到了额外利益，财政学和经济学因此认为补贴包括给付性补贴和减免性补贴两方面的内容。在法律上，减免性补贴和给付性补贴的调整规则是不同的，应作相应的区分。在行政法上，一般将补贴的概念限于积极的给付性补贴。
[3][德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第424页。
[4]参见[法]让•里韦罗、让•瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第302-307页。王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第530-531页。
[5][日]南博方：《行政法》（第6版），杨建顺译，中国人民大学出版社2010年版，第33页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第330-331页。
[6]贾丽娟：《财政贴息：危机下的甘霖》，载2009年7月17日《中国会计报》第10版。
[7]之所以整理1986年以来的规定，是因为1986年之前的规定无法通过公开途径查询。除财政部外，其他部委也出台了有关财政贴息的规定和通知，例如国家发展和改革委员会、教育部、中国人民银行等。但财政部关于财政贴息的规定和通知是最集中的，因此本文选取其为研究对象。
[8]虽然我们并不是认为规定的条文越多，其质量越高，但条文数量少到一定程度时，必然会影响其可操作性。
[9]根据维基百科的解释，经济政策（economic policy)指政府在经济领域所采取的政策，主要包括财政与税收政策、货币政策、贸易政策等。根据百度百科的解释，经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。
[10]给付行政是指行政机关等行政主体为确保私人在生活和事业发展上的可能性，对私人提供精神的或物质的便利和利益的活动。综合各种学说，给付行政大致可归纳为三类：公共设施及公企业等进行服务及财货提供的供给行政；社会保险等社会保障行政；资金补助行政等资助行政。见［日］南博方：《行政法》（第6版），杨建顺译，中国人民大学出版社2010年版，第32-33页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第329-331页。
[11]参见陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年版，第57页，注七。
[12]廖义男：《企业与经济法》，1980年版，第230页以下，转引自陈新民：《行政法学总论》，三民书局1997年版，第55页。
[13]《技术更新改造项目贷款贴息资金管理办法》(2002年4月9日）第1, 2条。
[14][德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第113页。
[15]《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》。
[16]孙永丽：《重视财政贴息的杠杆作用》，载1999年7月15日《证券时报》第7版。
[17]《原料奶收购贷款中央财政贴息管理办法》、《电子信息应用贷款项目贴息资金管理暂行办法》、《国家科技攻关计划项目贷款贴息管理试行办法》、《节水灌溉贷款中央财政贴息资金管理暂行办法》、《农业综合开发中央财政贴息资金管理办法》、《原料奶收购贷款中央财政贴息管理办法》、《中西部等地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法》、《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》等规定中均有类似规定。
[18]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第71页。
[19]此原则在日本称为“补充性原则”。见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第333页。
[20]参见王贵松：“行政资助裁量的正当化规制”，载《学习与探索》2008年第6期，第130页。
[21]《小额担保贷款财政贴息资金管理办法》。
[22]据《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，财政贴息项目审批属于非行政许可审批项目。