审计立法需革除上下位法重述弊端

【学科分类】审计法
【出处】《检察日报》2013年1月14日，第6版
【关键词】审计立法；上下位法
【写作年份】2013年


【正文】

在我国，目前国家立法领域存在一个比较普遍的现象——上位法与下位法的重述化。观察宪法第91条与审计法第2条、第5条和第7条，不难发现它们在规范结构和文字表述上呈现出惊人的相似。例如，关于审计监督权的行使，均采用了“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述。

类似现象在宪法与物权法、法院组织法、检察院组织法以及国务院组织法等之间亦不鲜见。这是多年来我国奉行“宜粗不宜细”立法技术的结果。这虽然有利于上位法与下位法之间保持一致性，但也会带来诸多问题。下面，笔者就来分析一下审计立法存在的问题。

——虚置宪法委托，造成立法不作为。国家公权力的运行是宪法的重要调整对象，然而宪法规范不可能面面俱到，在这种情况下，国家往往采用宪法委托的方式，把一些事项交由立法机关具体规定。审计法规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权”就属于典型的委托立法表达。由于这一规范的内涵欠明确、可操作性差，立法机关负有进一步解释说明的义务，明确审计权的独立样态和独立程度等。然而立法机关却只是简单地重述了宪法规范，这显然与立法机关的“具体化”任务相左，虚置了宪法委托，实质上构成了立法不作为。

——突破了法律保留，损害法律专属权。宪法第91条把“审计独立”内涵的释明责任专门保留给了法律，属于法律保留事项。审计法的重述现象，不但虚置了宪法委托，同时也为下位法阐释“审计独立”提供了机会和可能。审计法实施条例第7条规定:“国务院可以规定审计署的职责”，这一规定突破了法律保留原则，损害了法律专属权。同时，这也造成了一个矛盾:审计署既要受国务院领导又要保持一定的独立性，而其职责又可以被国务院作出进一步规定。在这种情况下，审计署如何实现独立?

——影响权力运行，不利于权力间的制约。审计监督权是一项重要的国家权力，它始终以财政资金的运行为中心，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。因此，审计也构成了对其他国家权力进行制约的一道重要制度机制。然而，由于审计立法的缺陷导致审计监督权独立存在不确定性，使审计署工作常受到掣肘，不利于相关权力间的制约。

审计监督权作为一种重要的公权力，在确保国家税收得到依法合理使用方面起到了重要作用，它的规范有序运行离不开强有力的制度保障，在一些国家，审计机关通常设在国会之下以保障其独立性，审计监督权也被视为立法机关的权力内容之一。在我国1982年宪法制定时也不乏类似主张，然而基于当时经济形势所需和政治体制的特殊性，审计机构就被设在国务院之下。对审计领域立法出现的问题，学界普遍归因于行政型审计体制，进而提出了改造这种体制的诸多方案。笔者认为，这样势必会对我国既定宪法秩序产生较大影响，所以，不如先从强化审计立法具体功能方面进行完善。

强化审计立法具体功能需要多措并举。首先，立法机关应切实履行宪法委托责任，进一步充实完善审计监督权独立行使的运行机制，进一步明确审计监督权的运行程序；其次，改进“宜粗不宜细”的立法技术，增强法律的可操作性；第三，切实重视立法的具体形成功能，严格限制对法律保留事项的委托；第四，坚持功能区分原则，通过立法实现从宪法规范原则性到法律规范具体性的有序过渡。




【作者简介】
李样举，单位为中国人民大学法学院。