行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察

【出处】《法学论坛》2011年第5期
【摘要】行政复议立法目的统帅行政复议法的基本原则，并衍生出行政复议的所有具体规范。从《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）到《行政复议法实施条例》（2007），行政复议与行政诉讼的关系从“依附”到“独立”，进而，行政复议立法目的也从“监督”到“解决行政争议”。这种变化也影响到行政复议具体制度的内容。行政复议立法目的是多重的、有层次的，何者为首选需要在个案中予以权衡。“解决行政争议”是实现行政复议立法目的的手段，不是立法目的本身。
【关键词】行政复议；立法目的；司法化
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、问题的提出

　　如果把上个世纪50年代《财政部设置检查机关办法》（1950年1月15日政务院批准）第6条中的“申请复核处理”之规定，当作是“行政复议制度的雏形”的话，[1]那么行政复议制度史在中国已有半个多世纪了。[2]统一行政复议制度的建立标志当是1990年的《行政复议条例》。该条例是1989年《行政诉讼法》配套的立法工程，因此《行政诉讼法》框架在《行政复议条例》中的痕迹十分明显。1999年《行政复议法》和2007年《行政复议法实施条例》使行政复议制度从行政诉讼的身影背后走了出来，成为一种独立的法律制度。

　　晚近的10余年来，一个毋庸置疑的事实是，全国各级行政复议机关受理的行政复议案件数量长期在低位徘徊，并远远低于同期的行政诉讼案件数量。这多少可以说明行政复议的立法目的基本上处于虚置状态，与现实的要求相距甚远。同时我们也可以发现，即使在受理的行政复议案件中，相当高的维持率也多少透露出这个问题的严重性。[3]早期当行政复议作为行政诉讼的配套工程时，这个问题并那么不引人注目。但是，在21世纪之后行政纠纷骤增、违法行政四处蔓延的社会背景下，行政复议立法目的被重新关注，成为修改行政复议法时不可绕过的基本问题之一。

　　社会是在不断地变迁，但法律却是相对静止的。观察行政法的现象，既要从法的文本与个案着眼，也要从“大历史”的视角作切口。本文试图通过立法史的视角，分析既有立法文本中所表述的行政复议立法目的，揭示出它在不同时期的内容以及演变过程。本文所要表达的一个基本观点是，行政复议多重的立法目的应当根据不同时期的社会变迁需要调整它们的次序，并根据它们的次序修正行政复议的相关制度，以回应依法行政的需求。

　　二、既有立法文本的分析

　　行政相对人抱怨行政行为的正当做法是通过国家预定的法律程序挑战它的合法性。在法治主义下，这种法律程序主要是行政复议和行政诉讼。如果对行政信访不存有偏见的话，那么它可以作为前两者的一种补充性的法律程序。依照这三个法律程序构建的三个法律制度，分别已有法律、行政法规——《行政诉讼法》、《行政复议法》和《信访条例》——加以规范，且已经有了多年的实践经验。

　　立法目的是任何一个法律制度的灵魂。立法目的衍生出法律原则，并借助于法律原则源源不断地形成法律规范，并最终服务于立法目的之实现。立法目的如何设计，决定着法律原则、法律规范的内容表述。因此，面对行政复议在实践中不尽人意的斑斑点点，若要尝试着寻找加以抹去的方案，那么，从行政复议的立法目的着手，行动的方向大致是正确的。有关统一的行政复议制度的立法，它们分别是《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）和《行政复议法实施条例》（2007）。关于它们的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：

　　（一）行政复议制度的法律地位：从“依附”到“独立”

　　《行政诉讼法》一出台，因其携带了“民告官”这一质朴的道德诉求，在上个世纪90年代初成了社会民众关注国家政法的焦点。因《行政复议条例》是为《行政诉讼法》而生，曾被当作行政诉讼制度上的一个并不起眼的附件，所以，人们对它的立法目的如何表述似乎没有多大的兴趣。其实，从《行政复议条例》的立法目的表述中我们可以发现，它其实是不“甘心”处于行政诉讼的依附地位，否则，它也就没有必要刻意地将行政诉讼立法目的次序在《行政复议条例》中作重新排序，并增加了“防止和纠正”之内容。这种举动可以解释为它想表达与行政诉讼之间有着若干质的区别点。可见，在《行政复议条例》下，尽管行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子，但它已经有了十分明显的“独立”倾向。当时一本基于《行政复议条例》而编写的著作称：“行政复议制度之所以能够独立于行政诉讼制度外得以产生和发展，一个主要原因就是由于它能够在很大程度上将行政争议解决在行政系统内部，从而有助于维护行政机关的威信，提高行政效率。”[4]这个解释者显然已经看到了这一点。

　　在经过了近10年的实践之后，到了《行政复议法》的颁布，行政复议才被正式确立为与行政诉讼平起平坐的一种独立的法律制度。这倒并不是因为《行政复议条例》升格为《行政复议法》，而是《行政复议法》本身摆脱了对行政诉讼的依附。如行政复议受案范围的规定不再亦步亦趋《行政诉讼法》，使得行政复议具有了自身的独立性。《行政复议法》的立法草案说明开宗明义：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。”[5]国务院法制办在相关文件中也重申了这一立法精神：“从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度认识行政复议法的重要意义，扎扎实实地学习好、宣传好行政复议法行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”“行政复议是行政机关自我纠正错误的活动，有错必纠是行政机关应尽的责任。”[6]可见，《行政复议法》中的行政复议是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。在这种监督制度中，虽然行政复议也有与行政诉讼配套的内容，但它们是次要；虽然行政复议也有“保护权益”的内容，但不妨把它看作是监督的一种反射效果。

　　（二）行政复议的立法目的：从“监督”转向“解决行政争议”

　　进入21世纪之后，随着城市房屋拆迁、农村土地征收的不断扩展，官民矛盾十分突出，严重影响了社会稳定。由于行政复议定位于行政机关“内部自我纠正错误”，结果它的“官官相护”的社会形象越来越高大，压垮了社会民众通过行政复议获得权利救济的信心。除非提起行政诉讼依法必经复议程序，否则行政相对人一般不会轻易启动行政复议程序，寻求权利救济；行政相对人即使动用了行政复议程序，有时也是为获取有利于行政诉讼的证据材料。而在行政机关内部，由于上下级机关之间在GDP政绩观的利诱下，自觉或者不自觉地结成了一个利益共同体。在这个利益共同体的各方努力下，行政复议“内部自我纠正错误”的立法目的也经常在它的“内部程序”中“流产”。行政复议制度其实已经到了外部不能“保权”，内部不能“纠错”的窘境，成为依法行政的“鸡肋”。

　　由违法的行政活动引发的社会民众不满情绪，日积月累逐渐形成了一股强大的影响社会稳定的压力。中央决策高层审时度势，提出应对这一社会矛盾的一系列重大决策。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。这一党政联合发文所透出的信息是，行政争议数量的急剧高升，且在现有法律制度框架中得不到有效的化解，已经成为社会不能稳定的根源。2007年的《行政复议法实施条例》为了回应、落实这个“意见”的精神，[7]不以自己属于下位法的地位为限，另行拟定了行政复议的立法目的。这在立法史上也尚属罕见。在《行政复议法实施条例》之下，“行政复议是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点。”[8]至此，在没有修改《行政复议法》的前提下，通过《行政复议法实施条例》实现了行政复议立法目的之转换。之后，这一被改换的行政复议立法目的在“大调解”中又获得了进一步强化，同时也成为行政复议“创新”的合法性依据。

　　三、从立法目的演变中读出的内容

　　（一）“监督”抑或“保权”

　　行政复议的立法目的之一是监督行政机关依法行使职权，这在立法层面上一直是一种主流观点。[9]“监督”具有维护法制统一的功能。在法制统一下个人的合法权益因此受到保护，属于“反射效果”。“保权”（即保护权利）在《行政复议条例》和《行政复议法》中也被列于立法目的之中，与《行政复议条例》相比，“保权”在《行政复议法》立法目的的次序被前移到第二位，表达了立法者旨在提升行政复议的“保权”功能。[10]

　　令人奇怪是，《行政复议法》虽然提升了“保权”的立法目的，但是，它的制度设计却主要是为“监督”，并具体转化一种内部纠错制度。作为一种内部纠错制度，行政复议程序运行明显呈公文行政化，如行政复议决定书的层级拟稿、审核与签发等。在这样的法律程序中，“保权”的立法目的难以实现，依法办案也难以保障。[11]因为，在这样的内部纠错程序中，申请人不能全面介入行政复议程序，并可利用最低限度的程序权利对抗被申请人，从而维护自己的合法权益。可见，《行政复议法》中貌似十分周到的立法目的，却隐含着难以调和的内在紧张。内部的监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制[12]）与外部的保权关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它挤压在同一法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭，如附带审查的转送等；一些具体制度在实务操作花腔走样，如不准申请人复制且只能看、抄写被申请人答辩材料等。

　　我们必须承认，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》的确“突出了对申请人权利的保护，……‘维护’、‘监督’、‘防止’、‘纠正’和‘保护’这些关键词的顺序的变化意味着更强调了行政复议对公民权益的保护作用。”。[13]在这里，无论是推崇“监督”还是“保权”，都无助于行政复议中现实问题的解决。一部法律中多重立法目的并非不可以设置，但需要有协调好它们之间发生冲突之后的权衡准则。

　　（二）“解决行政争议”是手段抑或目的

　　当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了“解决行政争议”之后，它与《行政复议法》中的“监督”、“保权”等立法目的又该如何各就各位呢？以这几年的行政复议实务观察看，以“解决行政争议”作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的可能被牺牲。尤其是在“大调解”工作思路的引入之后，在各种“维稳”指标的压力下，“监督”变成了是非不分的和稀泥，“保权”则成为花钱买平安的替换词。其实，“解决行政争议”与“监督”、“保权”之间，应当是一种手段与目的的关系，即通过解决行政争议的手段，达到“监督”、“保权”的立法目的。现在把手段当作了目的，实有本末倒置之嫌。

　　上述这样的定位并非贬损行政复议在“解决行政争议”上的重要性。事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。但是，如果一味追求行政争议被解决，而不顾解决行政争议的合法性、正当性，那么，即使行政争议被解决了，行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。《行政复议法实施条例》对行政复议立法目的所作的变动，虽然保持了政治上的“正确”性，但是它的合法性是可疑的。当行政复议被加入了“大调解”行列之后，它就成为多种“纠纷调解”的手段之一。过度的功利性追求，只会掏空《行政复议法》立法目的的内容。

　　（三）与行政诉讼关系：“司法化”

　　如果要在行政复议的立法目的中添加“解决行政争议”，那么，行政复议司法化将是法律修改的政策选择。而这恰恰是《行政复议法》当时所舍去的理念。[14]可以说，依照《行政复议法》所设置的行政复议制度，侧重于行政机关内部的层级监督，不适宜于解决行政争议。《行政复议法实施条例》在立法目的中强行添加了“解决行政争议”，但又没有以“司法化”的标准来改造行政复议制度，的确让行政复议制度陷入“为赋新诗强说愁”之窘境。不过，令人疑惑的是，在“司法化”的法院也尚不能有效地解决行政争议的情况下，寄望于通过行政复议的“司法化”来有效化解行政争议，的确有点过于理想。我们在谈论行政复议要“司法化”时，总是以外国也是这样的做法为逻辑前提。这样的开题本身并没有错，但我们必须先厘清别人的行政复议“司法化”所处的制度环境是什么。如果不了解它的制度环境而作简单的对译，那么就容易发生比较法上的所谓的“水土不服”病症。

　　行政复议制度在法律上直接源于《行政诉讼法》第37、38条等若干条文，因此，它与《行政诉讼法》之间有着无法割断的血缘关系。与行政诉讼的关系，无论是从属关系还是并列关系，行政复议的立法目的不可能是行政诉讼的复制加粘贴，否则，行政复议的存在意义就会被质疑。所以，行政复议的“司法化”的倡导，它的价值可能需要重估。因为，如果行政复议司法化了，那么在实现“监督”与“保权”的立法目的上，行政复议与行政诉讼将可能会出现叠床架屋式的制度建构现象，制度成本十分昂贵。

　　作为“行政的自我监督”的行政复议，它也具有解决行政纠纷的功能。但在“司法中心主义”下，行政复议在现有的法律框架中能够在多大程度上解决纠纷，并非不可怀疑。从《行政复议法》具体条文的设计看，尚未发现有直接体现“监督”的内容。如果行政复议去掉“上级行政机关对下级行政机关监督”的立法目的，那么，行政复议中复议机关与被申请行政机关之间的法律关系不是内部性质的，行政复议中的主体之间的关系模型也应当从直角三角形变为等腰三角形。如果这个推论成立的话，行政复议“司法化”的趋势将会十分明显。但由此带来的问题是，它与行政诉讼之间的司法化究竟是“量”或者“质”的区别？如果行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子，那么，行政复议存在的合理性何在？所以，如有学者所说：“行政复议解决行政纠纷、救济公民权利的一个‘副产品’就是监督下级行政机关依法行使职权。”[15]这样的论断并非没有道理。

　　四、余论

　　有关《行政复议法》修改——无论是官方还是学界——动作（如举办会议、发表论文等）近几年也是频频出现，但对行政复议立法目的的关注与讨论是不够充分的。在这样的情况下行政复议的“修法”工程若匆匆上马，那么我们可能得不到一部高质量的新《行政复议法》。“监督”与“保权”不是同一平面上可以共处的两个立法目的，它如同一个人有两个大脑，怎么能够使四肢协调自如呢？因此，多重的立法目的如不可避免，则应当依照某种价值指引作一个次序安排，以便在个案中可以获得权衡的准则。因此，在这里《行政复议法》应当是一个调节器，用于调节不同立法目的之间在某一个案中的恰当定位。

　　另一个本文不能展开的问题的是，在讨论行政复议立法目的过程中，我们应当有一个行政救济制度的整体观念，把行政诉讼、行政信访与行政复议置于行政救济制度的结构中加以考虑，协调它们立法目的之间的关系，使之在它们之间形成一种互补性，共同为行政相对人提供一个有实效性的行政救济制度。




【作者简介】
章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。


【注释】
[1] 张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社1999年版，第8页。
[2] 当然，50年代有关行政复议的立法以及实践如昙花一现，直到80年代初才重现，中间20多年的历史空白一片。到1990年，约有100多部法律、行政法规规定了行政复议。该数据可参见郜风涛主编：《行政复议法教程》，中国法制出版社2011年版，第3页。
[3] 我曾根据《中国法律年鉴》2004-2009卷中的相关统计数据进行整理，获得了这一结论。参见章剑生：《行政复议程序正当化修复》，《江淮论坛》2010年第6期。对于行政复议制度批判，还可以参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第72页。
[4] 钮涟等主编：《行政复议概论》，安徽人民出版社1990年版，第20页。
[5] 杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》，载应松年等编著：《行政复议法例解与适用》，中国民主法制出版社1999年版，第451页。
[6] 《国务院关于贯彻实施＜中华人民人民共和国行政复议法＞的通知》（1999年5月6日国发[1999]10号）。
[7] “2006年9月，遵照胡锦涛总书记、温家宝总理的批示精神，罗干同志主持制定了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，对加强和改进行政复议工作提出了明确要求；2006年12月，华建敏国务委员主持召开全国行政复议工作座谈会，对进一步做好新形势下的行政复议工作作了全面部署。” 参见国务院法制办公室关于《〈中华人民共和国行政复议法实施条例（草案）〉的说明》（2007年8年3日）。
[8] 国务院法制办公室关于《〈中华人民共和国行政复议法实施条例（草案）〉的说明》（2007年8年3日）。
[9] 参阅周婉玲：《试论我国行政复议制度的改革》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第53页；青锋等：《当前行政复议制度存在的问题及改革思路》，《行政法学研究》2002年第3期。
[10] 当然，也有学者认为：在行政复议的立法目的中，“保护公民、法人或其他组织的合法权益是最根本的目的。”但这是规范性的结论，并没有实证法规范的支持。杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版，第10页。
[11] 参见刘宗德：《我国行政复议体制缺陷分析》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第84页以下。
[12] 张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社1999年版，第18页。
[13] 应松年等编著：《行政复议法例解与适用》，中国民主法制出版社1999年版，第3页。
[14] “体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法”化。按照草案规定，除法律另有规定外，行政复议实行一级复议制，不搞两级复议；具体复议事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构；行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证。”参见杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》，载应松年等编著：《行政复议法例解与适用》，中国民主法制出版社1999年版，第451页。
[15] 杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第505页。