对补充侦查制度的另一种解读

【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《法治研究》2007年第12期
【摘要】对补充侦查制度的传统理解和过分依赖使得该制度有泛滥化的趋势。补充侦查制度是有错必纠原则在诉讼程序中的体现，与现代诉讼理念之间存在冲突。应当对补充侦查制度的价值重新进行审视。审查批捕阶段并不存在真正意义上的补充侦查，而是检察机关法律监督职能的体现。
【关键词】补充侦查；价值评价；审查批捕
【写作年份】2007年


【正文】

　　补充侦查是现行刑事诉讼立法和刑事司法实践中常见的一种制度和做法。关于补充侦查制度，其理论依据在实践中均被认为已相对完整，但正是这样一种思维上的定势，使该制度在实践中有被滥用和异化的趋势。要准确理解和把握这一制度，必须对其性质和价值重新进行分析和评判。

　　一、补充侦查：性质与价值评价

　　关于补充侦查的概念，通说认为，“退回补充侦查，是指公安机关或者人民检察院对于案件部分事实不清、证据不足或者尚有遗漏罪行，遗漏同案犯罪嫌疑人的，依照法定程序，在原有侦查工作的基础上作进一步调查、补充证据的一种诉讼活动。”[1]

　　在诉讼进程中，因法定原因导致程序中断并“回溯”的情形并不少见。除了退回补充侦查之外，二审法院因“事实不清、证据不足”而将案件发回重审也是程序“回溯”的表现（见《刑事诉讼法》第189条）。尽管理论上存在着“诉讼阶段论”和“审判中心论”的争论，[2]但整个诉讼程序形成了若干相对独立的阶段，是世界各国诉讼中一个客观存在的不争的事实。传统的补充侦查概念只是描述了补充侦查的表面现象，没有解释这一现象的本质。笔者认为，退回补充侦查的本质属性，在于诉讼程序的“回溯”，性，是一种重复性的追诉行为。

　　退回补充侦查制度有下列特点：

　　1.启动退回的主动性。即由诉讼程序第二阶段的机关将案件退还给第一阶段的机关，由后者进行进一步的侦查工作，以达到第二阶段主体所要求的程序延续条件，这就像一场诉讼程序的接力。“退回”不同于“撤回”，“撤回”是第一阶段主体的主动行为，两者行使主动权的主体不同。如《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国刑事诉讼法＞若干问题的解释》第177条规定：“在判决宣告前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”此处即为“撤回”。

　　2.退回主体的法定性。在何时、由哪个机关行使退回权、退回给哪个机关必须严格按照法律的规定，不可越俎代庖，也不可明知而不为。如在法庭审理阶段，检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查的，可以向合议庭提出延期审理的建议，而作为法院，则不可主动将案件退回。

　　3.退回理由的法定性。基于何种理由退回补充侦查，应当由法律明确加以规定，以防止有关机关滥用退回权。如《刑事诉讼法》第141条规定的检察机关提起公诉的条件是“犯罪事实清楚，证据确实充分，依法应当追究刑事责任”，如果公安机关移送审查起诉的案件达不到法定的条件需要补充侦查的，检察机关可以将案件退回公安机关补充侦查。

　　4.退回之后的保障性。权力需要制约，接受退回的机关必须有相应的救济渠道或途径以表达自己的意愿，使程序有继续发展延伸的可能。如《刑事诉讼法》第70条、第144条规定，公安机关对检察机关作出的不批准逮捕、不起诉的决定认为有错误时，有要求复议、复核的权力。

　　综上，对补充侦查的概念可作如下的界定：补充侦查是指在诉讼程序进行的某一个阶段上，由于案件现有的事实、证据等情况达不到本阶段程序延续的法定条件，而中断正常的诉讼程序，将案件退回到上一诉讼阶段，由上一阶段的诉讼主体在原有侦查工作的基础上，对案件作进一步处理的诉讼活动。

　　笔者认为，补充侦查并非诉讼程序的常规状态，只能算是一种非常情况下的无奈之举，是传统的有错必纠原则在诉讼程序中的体现。尽管补充侦查对于公、检、法三机关共同完成揭露、证实、惩罚犯罪具有重要意义，但毋庸否认，从提高诉讼效率和保障犯罪嫌疑人权利的角度审视，该制度却有其内在的弊端。“有错必纠原则所导致的是国家追诉权的滥用和被告安全感的丧失，使程序正义的价值受到牺牲。”[3]首先，补充侦查“回溯性”的特点与诉讼程序发展的不可逆性相矛盾，有违“一事不再理原则”或“禁止双重危险原则”[4]；其次，补充侦查客观上造成的羁押期限的延长无疑加重了犯罪嫌疑人的人身、心理负担，[5]与“无罪推定”原则相违背；再次，该程序的存在和频繁采用，会放纵办案人员的责任心，增加其办案时的投机心理。因此，从程序公正和人权保障的长远目标来看，对该程序应尽量控制采用，严格其适用条件，并设置相应的补救措施和程序制裁机制，以保障诉讼程序科学顺畅地进行。那种将补充侦查奉为灵丹妙药而乐此不疲的做法是不可取的，也是有害的。

　　二、补充侦查类型的传统划分

　　一般认为，现行法律规定了三种情形的退回补充侦查，即：

　　（一）审查批捕阶段的补充侦查

　　《刑事诉讼法》第68条规定：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于批准逮捕的决定，公安机关应当立即执行，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。”

　　（二）审查起诉阶段的补充侦查

　　《刑事诉讼法》第140条第2款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可自行侦查。”

　　（三）法庭审理阶段的补充侦查

　　《刑事诉讼法》第165条规定，在法庭审理过程中，遇有法定情形，影响审判进行的，可以延期审理。其中第二项情形为“检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的”。

　　这一划分是否科学？三种补充侦查之间有着怎样的区别与联系？目前学界争论最大的是法庭审理阶段的补充侦查。

　　关于法庭审理阶段的补充侦查，根据《刑事诉讼法》第165条、第166条的规定，在法庭审理过程中，检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查的，可以提出延期审理的建议，对案件进行补充侦查，补充侦查应当在1个月内完毕。但《刑事诉讼法》没有规定此种补充侦查的次数。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《诉讼规则》第349条第2款规定：“公诉人在法庭审理过程中建议延期审理的次数不得超过两次，每次不得超过一个月。”由此得出结论，立法对法庭审理阶段的补充侦查和审查起诉阶段的补充侦查在期限和次数的规定上是一致的。至于“需要补充侦查的理由”，《诉讼规则》第348条规定了三种情况：（1）事实不清、证据不足，或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人，需要补充侦查或补充提供证据的；（2）遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人，虽不需要补充侦查或补充提供证据，但需要提出追加或者变更起诉的；（3）需要通知开庭前未向人民法院提供名单的证人、鉴定人或者经人民法院通知而未到庭的证人出庭陈述的。

　　法庭审理阶段补充侦查的存在是否合理？有学者主张废除此种做法。笔者对此观点也表示赞同。原因是，第一，基于审判权中立性的特点和要求，法院只能就公诉机关的指控居中作出裁判，允许检察机关将案件进行补充侦查后再行起诉的做法与法院中立性的地位不符，等于法院将自己下移为协同检察机关追诉犯罪的地位。第二，赋予检察机关单方面对案件补充侦查的权力，会进一步加剧控辩双方力量的不平衡。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国刑事诉讼法＞若干问题的解释》第157条规定，“对公诉人因需要补充侦查而提出延期审理的，合议庭应当同意。”而根据该解释第156条的规定，当事人和辩护人提出申请通知新的证人到庭，调取新的证据，申请重新鉴定或勘验的，审判人员要根据具体情况，认为可能影响事实认定的，才同意申请并宣布延期审理，否则将继续审理。双方享有的权利明显不平等。第三。世界上其他国家均不存在法庭审理阶段的补充侦查，如此规定与现代刑事诉讼的基本理念与价值相冲突，如不告不理、诉讼效率等理念。[6]

　　另外，此种补充侦查是检察机关主动提出建议并经法院同意而撤回的，并非法院主动将案件退回到检察机关，与真正意义上的退回补充侦查不同。限于篇幅，对此种补充侦查不多加评论。以下试就审查批捕阶段与审查起诉阶段的两种补充侦查进行比较分析。

　　三、对两种补充侦查的比较分析

　　在审查起诉阶段，根据《刑事诉讼法》第140条第2款的规定，人民检察院审查公安机关侦查终结移送审查起诉的案件，“对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可自行侦查。”由此得出结论，在审查起诉阶段是存在退回补充侦查的。至于退回补充侦查的理由，《诉讼规则》第266条作了规定：“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，认为需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。”

　　实际上，检察机关审查起诉的结果有三种，即，第一，起诉。又分为应当起诉（根据是《刑事诉讼法》第141条：人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定）和可以起诉（根据是《刑事诉讼法》第142条第2款：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定）。第 二，不起诉。又可分为应当不起诉（根据是《刑事诉讼法》第142条第1款：犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定）和可以不起诉（根据是《刑事诉讼法》第142条第2款）。第三，退回补充侦查（根据是《刑事诉讼法》第140条第2款。且该条第3款规定了补充侦查的期限和次数：对于补充侦查的案件，应当在一个月内补充侦查完毕。补充侦查以两次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限）。另外，“人民检察院对于退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定”（《诉讼规则》第286条）。

　　那么，在审查批捕阶段，是否存在补充侦查呢？检察机关对于公安机关报请批捕的案件应作出怎样处理？

　　《刑事诉讼法》第60条规定了逮捕的条件，即“对有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性而有逮捕必要的，应即依法逮捕”。该法第68条又规定，人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件应当审查，“对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关”。《诉讼规则》第101条也有与之类似的规定。[7]依此规定，检察机关似乎可以把案件退回公安机关补充侦查。但《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、全国人大常委会法制工作委员会关于＜刑事诉讼法＞实施中若干问题的规定》第27条规定：“人民检察院审查公安机关提请批准逮捕的案件，应当作出批准或不批准逮捕的决定，对报请批准逮捕的案件不另行侦查。”此规定似乎又排除了退回补充侦查的情形，有学者认为六部委规定实际上已取消了审查批捕阶段的补充侦查。[8]

　　问题产生了：在审查批捕阶段，检察机关除了作出批准逮捕和不批准逮捕之外，是否存在第三种做法，即退回公安机关补充侦查？对此必须加以明确，因为这直接关系到犯罪嫌疑人的处境。因为检察机关一旦作出不批准逮捕的决定，根据《刑事诉讼法》第70条的规定，公安机关就失去了继续羁押犯罪嫌疑人的理由，“必须将被拘留的人立即释放”。

　　司法实践中，某些检察机关出于配合公安机关工作，搞好公、检两家关系的考虑，对于事实不够清楚、证据不够充分的案件，采取了将案件退回公安机关补充侦查，在法定的拘留期限内（包括延长到30日的情况），然后再次移送审查批捕的做法。但如此一来，带来诸多问题：退回补充侦查期间，犯罪嫌疑人是否仍要处于被羁押的状态？补充侦查期间羁押期限如何计算？补充侦查的期限、次数又当如何把握？

　　笔者认为，应准确把握法律条文的立法本意和内涵。《刑事诉讼法》第68条规定：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或不批准逮捕的决定。”此处“应当”实际上排除了除批准逮捕和不批准逮捕之外的任何第三种情形，即检察机关对于公安机关提请批准逮捕的案件只能作出批准或不批准的决定，除此之外并不存在第三种选择的可能。在1996年修改之前的《刑事诉讼法》第47条曾规定“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕、不批准逮捕或者补充侦查的决定”，但修改之后的《刑事诉讼法》已经取消了将案件退回补充侦查的做法，只保留了批准逮捕和不批准逮捕两种情形。因此，《刑事诉讼法》第68条、《诉讼规则》第101条所说的“需要补充侦查的”，只能是在检察机关作出不批准逮捕的决定之后（因不构成逮捕的条件），认为案件有进一步收集证据的必要（如事实不清、证据不足或遗漏了主要证据），在将不批准逮捕理由书、案卷材料送达公安机关的同时，通知公安机关“补充侦查”。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第118条的规定，“对人民检察院不批准逮捕并通知补充侦查的，公安机关应当按照人民检察院补充侦查提纲的要求补充侦查”，但公安机关接到通知后必须立即放人。

　　之所以强调“立即释放”，原因是此时拘留期限已满，此期限包含了公安机关提请批捕的时间和检察机关审查批捕的时间。[9]在拘留期限已经用尽的情况下，将犯罪嫌疑人再行羁押哪怕一刻也属超期。在“补充侦查”期间，公安机关对于已被拘留的犯罪嫌疑人应当变更强制措施，即将拘留变更为取保候审或监视居住。公安机关补充侦查完毕，认为符合逮捕条件的，应当重新提请批准逮捕。

　　所以，审查批捕阶段的补充侦查与审查起诉阶段的补充侦查是两种性质根本不同的程序。实际上，审查批捕阶段根本不存在真正意义上的退回补充侦查，检察机关审查批捕阶段的“通知补充侦查”，其根据来自检察机关的侦查监督权。该阶段中的补充侦查不具有回溯性，严格意义上的补充侦查只有审查起诉阶段一种。

　　至于六部委规定第27条检察机关“不另行侦查”，是指检察院审查批捕部门（一般称为侦查监督部门）在审查批捕阶段不负有自行侦查的职责，对于公安机关提请批准逮捕的案件只能依法行使批准或不批准的权力，法律没有将此阶段补充侦查的任务赋予检察机关的审查批捕部门。[10]实际上，《诉讼规则》第97条对此已有明确规定：“审查批捕部门办理审查批捕案件，不另行侦查。在审查批捕中如果认为报请批捕的证据存有疑问的，可以复核有关证据，讯问犯罪嫌疑人、询问证人。但讯问未被采取强制措施的犯罪嫌疑人的，询问前应当征求公安机关侦查部门或本院侦查部门的意见。”该条与《诉讼规则》第101条所表达的含义是一致的，在同一部司法解释中不可能出现如此明显的冲突。从公、检两家职能的划分来看，在案件进入诉讼程序的初期，侦查任务理应由负主要侦查职能的公安机关负责。

　　综上所述，现行法律条文在关于审查批捕阶段补充侦查的规定上并不矛盾。对于法律条文应作全面、完整的理解，且不可断章取义。无论是《刑诉法》第68条还是六部委规定第27条，都是在审查批捕阶段明确检察机关依法作出批准逮捕或不批准逮捕的前提下，基于检察机关的法律监督职能，通过通知公安机关对案件进行补充侦查，对公安机关的侦查工作所进行的监督。审查批捕阶段的“补充侦查”只能理解为检察机关监督职能的体现，而非诉讼程序的“回溯”性补充。




【作者简介】
姜保忠，单位为南京师范大学。徐宜亮，单位为山东省聊城市人民检察院。


【注释】
[1]陈光中、徐静村主编：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版，第245页。
[2]大陆法国家基于对实体真实目标的重视，造就了职权主义的诉讼构造，并由此确立了审判前程序、审判程序与司法救济程序等相对发达的诉讼阶段。与此相反，英美国家对程序正义目标的强调，形成其当事人主义的传统，使得审判程序处于刑事诉讼的中心。通常认为，我国的刑诉程序则可以划分为从立案、侦查、起诉到审判、执行等五个相对独立的阶段。
[3]陈瑞华：《问题与主义之间》，中国人民大学出版社2003年版，第351页。
[4]对该原则的表述，大陆法系重视维护司法裁判的权威性，基于“既判力”理论，一般称之为“一事不再理”；而英美法系强调通过司法程序对个人权利的保护，一般不允许控方今昔重复性追诉，通常称之为“禁止双重危险”。见孙长永著：《探索正当程序—比较刑事诉讼法》，中国法制出版社2005年版，第669页。
[5]除了补充侦查自身所需时间以外（以两次为限，每次一个月）补充完毕移送审查起诉后，检察机关要重新计算起诉期限见《刑事诉讼法》第140条第3款的规定。实践中，补充侦查已成为造成超期羁押的主要原因。
[6]左德起、韩阳：《论审查起诉中的补充侦查》，载《国家检察官学院学报》,2003年第6期。
[7]至于“需要”的理由，《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》均没有对此作出规定。笔者认为，参照审查起诉阶段退回补充侦查的原因，此处“需要”的理由应当包括犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形。对此立法上应予明确。
[8]姜福廷、解景珠：《刑事补充侦查应注意的几个问题》，载《当代法学》,2000年第4期。
[9]《刑事诉讼法》第96条规定：公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的3日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长1日至4日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至30日。第69条规定：人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的7日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后“立即释放”，并且将执行情况及时通知人民检察院。综合计算，刑事拘留的最长期限不超过37天。
[10]此不同于审查起诉阶段。在审查起诉阶段，检察机关既可选择将案件退回公安机关补充侦查，也可选择自行侦查。见《刑事诉讼法》第140条、《人民检察院刑事诉讼规则》第266条。