我国行政诉讼简易程序的制度建构

【学科分类】行政诉讼法
【出处】中国法院网
【关键词】行政诉讼；简易程序；适用范围；审理规则
【写作年份】2013年


【正文】

　　2010年11月17日，最高院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《通知》），为行政诉讼简易程序的制度设计提供了充分的实践基础，修改《行政诉讼法》，增设行政诉讼简易程序已是大势所趋。笔者认为，在制定设计时，应当传承和发展现有的实践经验，同时，适当借鉴我国民事、刑事简易程序制度和国外的一些好的做法，力争使我国的行政诉讼简易程序设计完备而精细，务实而有效。

　　一、行政诉讼简易程序的适用范围

　　（一）适用的案件范围

　　行政诉讼简易程序的范围是基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的一审行政案件。从标的额、案件性质、紧急程度三方面划分为以下几类案件：

　　1.标的额较小的案件。包括涉及财产金额较小的行政征收、行政处罚、行政收费类案件；行政机关已被确认违法，单独提起赔偿诉讼，且诉讼请求数额不大的案件。争议标的大小一般情况下能够反映案件的难易和影响程度，我国民事诉讼中也以标的额大小作为选择简易程序的标准之一。行政诉讼简易程序可以考虑将财产金额作为衡量的标准之一，如行政机关与法人争执数额在1万元以下（公民为2千元以下）的行政案件可以适用简易程序审理，各省高院可在此基础上再另作规定。

　　2.案件性质轻微、社会影响小的案件。如行政机关适用简易程序的案件，不服行政机关通报批评、警告等轻微处罚的案件，请求行政机关颁发许可证（照），而行政机关不予受理或不予答复的案件，经初步审查可能在程序上驳回起诉的案件等。

　　3.情况紧急类案件。如认为行政机关违法要求履行义务的案件，因为行政诉讼并不停止具体行政行为的执行，对此类案件适用简易程序审理，可以尽量减少相对人的损失。还有如要求行政机关履行保护人身权、财产权法定职责案件。

　　4.法律规定的其它可以适用简易程序审理的案件。

　　下列案件不适用简易程序：

　　1.社会影响重大、涉及人数众多的案件。如敏感性、矛盾易激化、群体性行政案件等，这类案件往往带有示范效应，处理结果会直接影响到地方政府的经济发展或社会稳定，为了慎重对待，同时尽可能减少行政干预带来的影响，对此类案件的审理适用普通程序更适当。

　　2.当事人主体地位特殊的案件。如被告是县级以上人民政府，原告为外国人或者我国港、澳、台居民的案件。

　　3.发回重审和按照法律规定应当适用审判监督程序的行政案件；

　　4.人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的其他行政案件。此为兜底条款，赋予法官根据实际情况自由选择是否适用简易程序的权利。

　　（二）适用的主体范围

　　中级以上人民法院审理的一审行政案件能否适用简易程序？有学者认为：“行政诉讼简易程序只能由基层人民法院及其派出法庭适用，因为根据我国行政诉讼法的规定，中级人民法院审理的案件都是比较重大复杂的行政案件，且具有一定的社会影响力，对于这类案件必须严肃对待，谨慎处理，不能适用简易程序。” 也有学者认为“简易程序应在第一审程序中适用，无论基层法院还是中级法院均可。因为法律规定，上一级法院可以根据具体情况审理下级法院审理的案件，如果下级基层法院所受理的案件可以适用简易程序，那么上级法院提审该案显然也能够适用简易程序，否则就会造成理论与实际的不一致。” 笔者认为，鉴于目前我国的司法环境、法官队伍的专业化程度，中级以上人民法院不宜适用简易程序，原因在于中级法院适用的大多数不是案情简单、争议不大、影响小的案件，必须慎重对待，适用普通程序可以起到更好的审理效果。此外，我国民事、刑事诉讼法都规定了简易程序只适用于基层人民法院，如此，也有利于三大诉讼法的统一。

　　（三）适用的审级

　　对于二审、再审行政诉讼案件能否适用简易程序，有观点认为，由于二审程序是为了纠正错误裁判而设立的，其性质和任务决定了其必须慎重对待，既要纠正错误，又要维护法律的尊严，故不应该适用简易程序进行审理。 也有观点认为，凡一审适用简易程序审理的行政案件，二审或再审时，可以适用简易程序，因为既然基层人民法院一审已适用简易程序，一般来说案件并不复杂，因此，二审和再审亦当简化程序，提高效率，没必要一律组成合议庭审理，以克服实践中空洞的、虚假的合议庭现象，如果二审或再审审理时发现案件复杂，仍可以适用普通程序审理。这样，法律赋予了二审、再审法院的程序决定权，便于审判工作的开展。对一审已适用普通程序审理的案件，二审或再审时则必须适用普通程序。 德国《行政法院法》规定，只要双方当事人在一审中已经进行了言辞辩论，使得案件事实已经基本清楚，而只是一方或双方当事人对判决的具体细节存在争议，那么在二审法官征得双方当事人同意的情况下，二审可以适用简易程序。笔者认为应当区别对待，为提高审判效率，上诉人仅就一审法院审理程序违法提起上诉的行政案件，如一审法院适用简易程序裁定不予受理或驳回起诉的案件等，除非二审法院发现案情复杂或者二审中发现了新的事实或当事人提出了新的证据，二审法院也应当适用简易程序；二审法院审理上诉人就一审案件的实体问题或实体与程序共同错误提起上诉的行政案件，以及一审适用普通程序审理的案件，二审法院都应该适用普通程序审理。

　　二、行政诉讼简易程序的审判组织

　　我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》都规定了适用简易程序审理的案件，可由一名法官审理。在国外，多数国家的立法规定了行政诉讼简易程序由一名法官独任审理。如美国司法审查着重审查行政案卷和记录，简易程序和书面审理占了很大比例。美国行政诉讼中的审理以公开审理为原则，可采用简易程序，由一名法官审理行政案件。 《通知》第3条规定，适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。从各国和地区的规定来看，独任制和简易程序之间没有绝对的联系，独任制是审判组织的形式，而简易程序则是诉讼程序的类别。独任制和合议制都可以适用于简易程序，并没有一个统一的模式。不过，基于简易程序有利于节约司法资源、提高诉讼效率的目的，笔者认为我国行政诉讼简易程序应采用独任制审理模式。原因主要在于：

　　首先，行政审判队伍素质的不断加强，为行政诉讼简易程序独任制审理提供了保障。1989年《行政诉讼法》颁布时，我国的行政诉讼制度尚不健全，基础薄弱，行政审判经验又缺乏，司法独立不够，为了保证行政诉讼的顺利实施，法律规定了行政诉讼案件无论繁简难易一律组成合议庭并适用普通程序进行审理。　2001年，修改后的《法官法》确立了初任法官必须通过国家统一司法考试，提高了进入法官队伍的门槛，同时，法院通过内部人事制度改革和专职培训，使法官职业向精英化、专业化方向发展，人民法院审判人员的学历层次有了很大的提高，完全有能力独任审理行政案件。

　　其次，合议制模式的弊端凸显出简易程序实行独任制审理的必要。从目前法院行政审判庭的人数配置来看，并不能完全满足正常审理案件的需要。江苏省共有123个法院（109家基层法院、13家中级法院和省高院），2010年全省法院行政审判人员为438人， 平均每个法院行政庭为3.56名审判人员，基层法院许多行政庭法官只有3人，有的甚至不足一个合议庭建制，为了符合行政诉讼法关于合议制的要求，一些法院就采取变通的方式，从其他审判庭抽调法官或者是选用人民陪审员组成合议庭来审理，也有的法院把一些年龄大、即将退休的法官安排在行政庭，为了合议庭组成的需要。在实际审理过程中，案件基本上是由承办法官一人操持，合议庭其它成员庭审前大多对案情不熟悉，审理过程中很少真正参与，合议时发表意见往往也是走过场，这种陪而不审、合而不议的现象是对审判资源的严重浪费。

　　三、行政诉讼简易程序的审理规则

　　（一）简易程序的启动

　　行政诉讼简易程序的启动，应当赋予当事人的程序选择权，这符合当事人意思自治和权利处分的要求。简易程序的启动主要包括两种情形：

　　第一种是当事人启动。当事人在起诉时合意申请适用简易程序审理的，人民法院应当同意。

　　第二种是人民法院启动。人民法院决定适用简易程序的，应事先遵循当事人的意见，以当事人的同意或不持异议为前提，否则只能适用普通程序。这种情形各地法院实践中较为常见。

　　笔者认为，我国行政诉讼简易程序的启动应当规定以法院决定为主，当事人双方合意为辅的方式。因为，作为当事人双方的行政机关与行政相对人很难对是否适用简易程序达成合意，而且由于受传统观念的影响，一般当事人都不理解简易程序的利弊，大多数会选择普通程序，若完全取决于当事人的合意，那么，简易程序的适用将会寥寥无几。应当适用简易程序的案件，由法院决定，同时以当事人不持异议为条件。

　　（二）简易程序与普通程序的转换

　　在行政诉讼中赋予当事人程序选择的异议权，体现了对当事人主体地位的尊重。简易程序转换成普通程序应当注意几个问题：

　　一是异议的期间。当事人行使异议权的期间应在诉讼程序尚未终结前。法院决定适用简易程序，当事人未在诉讼期间提出异议，而在作出裁判之后，以案件不属于简易程序范围为由认为裁判无效的，不发生异议的效力。

　　二是异议的条件。在简易程序试行阶段，应当慎重处理，只要当事人提出异议，法院无需审查理由是否成立，就应当转换。简易程序与普通程序的转换，在我国民事诉讼立法中，采取的是单向转换，即已经采取普通程序审理的案件，即使在审理过程中发现可以适用简易程序，也不可以转换。原因在于，简易程序转换成普通程序，说明案件不符合简易程序适用的条件，转换成普通程序是为了及时纠错，体现了裁判的公正审慎，而已经进行的普通程序转换成本应该适用的简易程序，显然违背了设置简易程序是为了提高诉讼效率的初衷，反而会影响审判效率，所以不应当转换。

　　法官在适用简易程序审理案件过程中，发现案情复杂的可以转为普通程序审理；当事人就适用简易程序提出异议的，也应当转入普通程序审理，法院将合议庭的组成人员及相关事项以书面形式通知双方当事人。转入普通程序审理的行政案件的审理期限自人民法院立案的次日起开始计算。

　　（三）简易程序的具体操作规则

　　1.起诉、答辩与传唤

　　适用简易程序审理的，起诉方式可以从简，原告本人不能书写起诉状，委托他人代写起诉状确有困难的，可以口头起诉，人民法院应当将当事人的基本情况、联系方式、诉讼请求、事实和理由予以准确记录，将相关证据予以登记，并且将上述记录和登记的内容向原告当面宣读，原告认为无误后应当签名或者捺印。

　　《行政诉讼法》第43条规定，“人民法院应当在立案之日起5日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告”。笔者认为，为体现简易程序高效快捷的特点，人民法院应当立案后3日内将起诉状副本发送被告，在收到被告答辩状之日起3日内，将答辩状副本发送原告。这样，庭前提交答辩状的周期就可以减少4天时间。

　　我国民事诉讼简易程序以及国外行政诉讼简易程序立法中，都规定了简便的传唤方式。尤其是在行政诉讼中，当事人一方的行政机关，有固定的地址和联系方式，而且，随着行政机关的法律意识逐渐加强和地方政府的重视，多数情况下，行政机关都会积极应诉，通过电话通知等简便的传唤方式即可。对于原告，一般而言在起诉时，都会告知本人详细的联系方式 ,也会积极主动要求参加庭审，所以采用简便传唤就能通知到对方。

　　2.审理程序

　　简易程序审理的最大特点就是程序的简化，不受普通程序中关于开庭审理阶段和顺序的限制。庭审中法官可以根据案件的具体情况，简化审理步骤。除对主要证据需逐一举证外，其他证据可作概括性说明。即使是主要证据，也要对每一项证据进行归纳后举证。如对证人证言，不需从头到尾细读，择其要点举出；对属于同一类的多份证据，如同一事实的几份证人证言，应当在总结归纳后向法庭出示。审判人员可以将开庭审理的不同阶段结合在一起进行，可以将法庭调查和法庭辩论交叉进行，以查明案情，分清是非。庭审中，对双方当事人无争议的事实与庭审环节可以简化，审判人员可以根据当事人的诉讼请求和答辩意见归纳出争议焦点，经当事人确认后，由当事人围绕争议焦点举证、质证和辩论。当事人对案件事实无争议的，审判人员可以在听取当事人就适用法律方面的辩论意见后进行判决、裁定。为更好地减轻当事人的诉累，简易程序应当以一次开庭审理为限。

　　3.简易程序的特殊审理方式

　　第一，适当运用和解方式。《行政诉讼法》第五十条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。事实上，在贯彻行政诉讼不适用调解立法精神的同时，大量行政案件变相地通过调解解决已成为我国当下行政审判当中公开的秘密。从审判实践来看，行政案件撤诉率居高不下的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式以被告改变具体行政行为，或者诉讼外行政机关给予原告某些利益而使原告撤诉。以江苏省南通市为例，2011年全市法院受理行政诉讼案件717件，南通中院和9个基层法院一审行政案件平均撤诉率为63.6%。从中可以看出，当下行政案件大多数是通过协调后解决的。 同时，还有大量的行政案件通过诉前协调解决，未列入法院受案范围。事实证明，充分运用和解手段，有助于提高诉讼效率，促使当事人平息纠纷、钝化矛盾。

　　第二，可以实行书面审理。对于一审简易程序案件，有学者提出可以书面审理。适用简易程序审理的案件，大都是法律审，案情争议不大，加上“行政行为先取证后裁决”的特点，法官通过查阅行政机关案卷中的证据就可以认定案件事实。故而适用简易程序的案件，如果案件显示出没有特别的事实及法律上的困难，大多可进行书面审理，不需进行法庭调查和法庭辩论等活动。 北京、上海、浙江、海南等地的一些试点法院也大多规定了简易程序的书面审理方式。我国台湾地区《行政诉讼法》第233条规定了，简易诉讼程序的裁判得不经言辞辩论为之。行言辞辩论者，其言辞辩论期日之通知书，应与诉状或第231条第二项之笔录一并送达。 我国行政诉讼简易程序完全可以借鉴以上做法，对程序上可能驳回的一些简易案件，可以通过书面审查后作出裁定。

　　第三，紧急审判程序。如果涉及当事人的人身或财产权益较为紧迫，就必须按照特殊的简易程序来审理，否则当事人的权益无法得到保障。例如拘留等限制人身自由案件，行政处罚法规定了不服行政处罚的，可以申请复议或者提起行政诉讼，但是不停止执行该处罚决定。如果按照普通程序或者一般的简易程序审理，等案件判决后，即使原告胜诉，当事人的拘留也已经执行完毕，权益的侵害已经不能逆转，原告的胜诉就会变得没有多少意义。《荷兰行政法通则》中的紧急审理程序，它可以不遵循普通程序关于缴纳诉讼费期限、答辩期限、听证期限等的限制，迅速的给当事人提供必要的救济，防止权益损失的进一步恶化。 因此，我国行政诉讼应当规定紧急审判的简易程序。

　　4.裁判文书制作及送达

　　对于简易程序审理的案件，裁判文书不必像普通程序那样复杂，可以简明扼要。例如证据无需一一列举，逐一分析，只需进行综合认证即可；裁判文书可以仅记载有争议的事实要点和主要理由，不需要记载全部事实和理由。但是，在判理的阐释方面，应尽量做到说理充分、详尽、透彻，这样容易使当事人服判息诉。适用简易程序审理的案件，一般应当当庭宣判，这样可以减少审理与判决的间隔周期。当庭宣判的案件，能够及时制作裁判文书的，当场送达，不能及时制作的，人民法院应当告知当事人领取裁判文书的时间、地点以及逾期不领取的法律后果，或者采用当事人选择的邮寄等方式送达，并且应当在宣判后7日内送达完毕。不宜当庭宣判的案件，应当在休庭后7日内宣判，当场送达裁判文书。

　　5.审理期限

　　《行政诉讼法》规定普通程序的审理期限为3个月，从各简易程序试点法院的规定来看，简易程序的审理期限主要有两种：一是应当在立案后45天内审结，如海南省高院、浙江温州鹿城区法院、北京市海淀区法院；二是应当在立案后30天内结案，如上海市法院、山东省法院等。笔者认为，行政诉讼简易程序的审理期限应为60天比较适宜，且不得延长。如因案情复杂，转为普通程序的，审理期限从重新立案的次日起计算。从《法制日报》2012年的报道分析，海南省6个试点法院适用简易程序审结的127件案件，平均审理时间是32天。浙江温州鹿城区法院2011年上半年适用简易程序审理案件17件，平均审理天数为36天。 从数据分析中可以看出，规定30天的审理期限，显然不能满足正常审理需要。再者，行政审判本就专业性强，涉及法律法规庞杂，专业术语晦涩难懂，审判难度普遍较大，案件的上诉率、申诉率明显高于民事、刑事案件，虽然行政诉讼案件数量相对较少，但并不意味行政法官的工作压力小于民事或刑事法官，在这种情况下，审理期限过短，会影响案件审理的质量和公正性。而审限过长，法官就会拖延审理，影响诉讼效率。




【作者简介】
徐健，单位为江苏省南通市港闸区人民法院。