论行政诉讼简易程序的建构

发布日期：2004-08-19 文章来源：互联网

　　摘要：中国现行行政诉讼法规定的普通程序过于侧重在法律外在层面上强调公正，而如何使行政诉讼更加简便、有效是目前学界与实践界着力探讨的话题。构建行政诉讼简易程序既可以合理配置有限的司法资源，又可以给公民提供充分、畅通的救济渠道。在构建这一制度时应注意对当事人权利的保障以及其与普通程序的衔接等问题。

　　关键词：行政诉讼；简易程序；公正；效益

　　《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年颁布，1990年实施，对我国的民主政治建设、市场经济体制的确立和行政管理的法制化等无疑起到了重大的促进作用，它对保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护促进行政机关依法行政理更是意义重大。十多年来，全国各级法院审理了大量的行政诉讼案件，为我国行政诉讼法的实施和完善做了卓有成效的工作。据统计，1989年至2000年6月，全国各级法院共受理一审行政案件557877件。其中，1998年受理98463件，是1989年9934件的近10倍。2001年受理100921件，受案数首次突破10万件。行政诉讼受案范围不断依法拓宽，案件类型达50余种，几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为。但我们也应该看到由于经济落后、文化水平低等原因，一些地区的行政诉讼开展得并不理想，起诉难、审判效率低成了人们反映最为强烈的“固疾”。造成这种状况的原因是多方面，其中之一乃是现行行政诉讼程序缺乏一种简便、快捷的审判程序，以至绝大数公民、法人或其他组织在遇到行政机关的轻微不法侵害时，会考虑到诉讼成本而忍痛作罢。“无论审判能够怎样完善地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往放弃通过审判实现正义的希望。”[2]于是，这些人一部分走了上访的路径，而另一些人则常“心怀不满”，“满腹牢骚”，如此导致在行政诉讼立法颁行之初，经过艰苦的宣传和鼓动所带来的公民、法人或其他组织对行政诉讼不很高的期望值又不断地降低，宁可自食行政违法给其带来的不利后果，也不愿诉诸司法解决和保障，[3]此种情景对社会的稳定与和谐是极为不利的。为了畅通救济渠道，切实解决公民“告状难”的实际问题，笔者认为应在行政诉讼程序中增设“简易程序”，这对行政机关轻微侵害公民、法人或其他组织合法权益的简单行政案件尤为重要。

　　一、简易程序的产生背景与理论基础

　　司法的价值在于公正价值与效益价值的融合，这就要求在构建诉讼制度时，一方面要体现公正，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面要体现效益，以最少的司法资源投入产生最大的诉讼效益，使诉讼活动既简便快捷又不增加过多的成本。在这样的背景下，与普通程序（正式审理程序）相对应的简易程序（summary procedure）便出现了。《布莱克法律辞典》将简易程序定义为是“以相对快速、简单的方式解决争议或处理案件的没有陪审团的程序。”[4]简易程序最早为英国所采用，约始于1848-1849年间，当时仅限于轻微的犯罪。[5]而在大陆法系国家也根据罪行的轻重适用不同的诉讼程序。现在世界上绝大数国家的诉讼制度中都存在简易程序，比如美国的辩诉交易，日本的简易公审程序、简易命令程序和交通即决裁判程序，法国的简易审判程序和综合性罚金诉讼程序，意大利的简易审判程序、意大利式辩诉交易、快速审判程序、立即审判和处罚令程序，德国的处罚令程序、保安处分程序、简易程序等等。目前，我国《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》均对简易程序作了规定。在我国的刑事诉讼中，简易程序是指基层人民法院审理某些事实清楚、情节简单、犯罪轻微的刑事案件所适用的比普通程序相对简化的第一审程序。[6]民事诉讼中的简易程序是指专供基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件时所适用的审判程序。[7]

　　随着社会的发展，诉讼案件不断激增，司法资源日显匮乏，世界各国司法改革的呼声越来越高。不断激增的诉讼案件使得传统的诉讼程序不堪重负，普通公民即使权利受到侵害，也往往在复杂的诉讼程序面前望而却步。“审判程序难以满足普通人们的需要，在通往法的正义道路上很多市民被程序的障碍所排斥。”[8]美国第十五任首席大法官沃伦。伯格曾多次讲过，“案子越来越多，难于应付”，并且呼吁改革法院。于是如简易程序、ADR进入了人们的视野，行政诉讼的实践显然也受到了这些理念的冲击，开始回应社会的需要。如一向认为行政行为并无妥协性的观念开始松动，行政诉讼有了“和解”的可能性与制度安排。[9]多元化的诉讼机制，有利于合理地利用有限的司法资源，这一点正如我国台湾学者邱联恭所说的，在诉讼上追求权利与社会上通过交易行使权利是不同的，因为除本案原、被告外，还有成千上万的人正在或即将利用法院。所以，不能为了某一个案件的审理花费过多的劳力、时间和金钱，从而阻碍了其他案件进入诉讼程序。[10]

　　人们对诉讼正义观念的转变，使得简易程序有了合理的理论基础。传统的诉讼正义将程序公正视为第一要义，而忽视效益与公正之间的内在关系。但是随着各国不同程度地面临“诉讼浪潮”的袭击，使得人们不得不重新反思诉讼正义的内涵。人们逐渐地认识到正义的完整内涵应当包括公正和效益两个方面。英国古谚：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现”，“迟来的正义为非正义”的正义观获得了人们越来越普遍的认可。一方面，重大、复杂，当事人期待获得较为完善的程序保障的案件，权利保障程度持续提高，公正性得到越来越多的关注。另一方面对那些情节简单、事实清楚的案件，则采用较为简便、快捷的程序加以处理，从而凸显诉讼效益。这种繁简分离的程序设计，实际是为解决公正与效益之间价值冲突所采取的必要措施。波斯纳甚至认为，效益与公正是同义词，并宣称：“正义的第二种含义，简单地说，就是效益。”[11]这种新型的公正、效益观为简易程序的产生和存在提供了强有力的理论和观念基础。

　　从宪政的角度分析，简易程序的理论基础可以升华为“接近正义”（access to justice）的理念。现代宪政国家为了充分保障作为公民的基本权利的诉权大都确立了“司法最终救济”原则，这在客观上使司法成为保护公民个人权利的最后一道屏障。然而，这种保障往往着重于尽可能帮助公民于诉讼中为严密之攻防、辩论及赋予更多的审级救济机会，而忽略了当事人所欲保障的实体权利与其行使权利过程中所支出的劳力、时间、费用比例是否相当的问题。为此，从保障当事人行使诉讼制度、接近正义的视角出发，简化诉讼程序便成了诉讼制度改革的题中之义。意大利著名法学家莫诺。卡佩莱蒂指出：“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征（也可能是惟一的基本特征）之一必须是，司法能有效地为所有接近，而不仅仅是在理论上对于所有的人可以接近。”[12]以英国全面修订《民事诉讼规则》为例，沃尔夫爵士（Lord Woolf）就旗帜鲜明地以“接近正义”为题，倡导简化诉讼程序，改革诉讼规则，消除诉讼拖延，降低诉讼成本，增加诉讼的确定性，强化公正审判，促进社会公众对司法的接近。[13]

　　二、构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性

　　按照我国《行政诉讼法》第6条的规定，行政案件的审判实行合议制。之所以规定合议制是有其特殊原因，主要是被告地位特殊、内容特殊、审判尚无完整的经验，对具体行政行为的合法性审查有相对的难度与复杂性，既涉及到诸多法律法规的正确适用，又牵涉到许多技术性、专业性问题等等，采用合议制是符合当时立法和实践的需要的。[14]那时，由于社会环境、法官素质等的影响，行政诉讼法的许多规定不健全、不完善是可以理解的，但经过十多年的诉讼实践，这一规定显然与大量的行政纠纷产生于行政机关的及时、小额处罚以及法律关系简单明确的实际情况不相符合。随着行政诉讼的迅速成熟，有些相对简单的行政案件，客观上已不要求必须集合议庭成员的集体智慧，[15]通过严谨、繁琐的程序才能得以解决。于是有的案件“走过场”、“公式化”痕迹明显，“陪而不审”的现象逐渐增多，这在当前司法资源紧张的情况下不能不说是某种意义上的浪费。因此，吸收现代诉讼制度中的积极因素，创造性地加以完善、改进行政审判方式不仅成为社会形势发展的需要，也是行政审判工作自身发展的必然要求，借鉴民事、刑事诉讼程序的设置，行政诉讼应增加简易程序。目前，在我国行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性在于：

　　首先，行政诉讼增设简易程序是中国行政审判制度合理配置司法资源，促进自身发展的需要。公正、效益一直是各级人民法院追求的目标，在这方面，中国行政审判制度历经十余年的发展，有成就也有不足。诉讼案件大量增加，如何合理配置司法资源，提供充分的救济，便成了中国行政诉讼制度设计的首要问题。借鉴国外先进经验以及民事诉讼、刑事诉讼的有益做法，增设简易程序便成为法院促进自身发展，保障公民权益，实现行政机关行政法治的必然选择。由于微小权利实际最接近公民而又广泛存在，如果诉讼程序对其特殊性不加以考虑，使众多微小权利人长期因实际困难得不到救济，必然产生的后果就是公民对司法制度的疏离，对法律的不信任，所以说“法院用群众方便的诉讼程序和方法迅速解决大量的小额诉讼案件，是一个国家的司法制度能否取信于民的关键所在。”[16]简易程序所具有的省人、省力、省物的这一经济性特点，决定了其在诉讼中应有自己的地位，国外的做法说明了这一点。如法国在全国设立了33个地方行政法庭，并规定行政法庭在其管辖区域内，可以委派一名行政法官代表，单独判决简易的行政诉讼案件。[17]德国行政诉讼原本没有简易程序的规定，基于为公民提供有效法律保护的需要，在1997年修改《行政法院法》时，建立了“法院裁决”（Gerichtsbescheid）和“范例诉讼”（Musterverfahren）两种简易程序制度。[18]这两种简易程序的建立，极大地提高了德国行政法院的司法效能。我国台湾地区“行政诉讼法”（1998年）也增设了简易程序，该法规定了简易程序的适用对象为捐税征收、行政处罚及其他公法财产诉讼标的在3万元新台币以下的案件；不服行政机关所为记点、记次或类似轻微处分的案件。[19]

　　其次，我国有关立法和司法实践设行政诉讼简易程序创造了条件。我国《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》规定的简易程序，司法实践证明是切实可行的，其立法与基本成熟的制度安排，为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。另外值得一提的是关于简易程序我国立法已经有了一定的涉及，如最高人民法院1986年10月24日关于印发《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》的通知第2条“人民法院审理治安行政案件，实行合议制度；案情简单的，由审判员一人独任审判”。《行政诉讼法》颁行十多年来，我国人民法院已经积累了不少审理行政案件的有效经验。更为重要的是，现在大多数行政审判人员的法律水平比十多年前有了很大的提高，已完全能够独立承担案件的审判工作，这也从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。

　　我国毕竟是一个地域广阔、人口众多、情况复杂多样的国家，地区发展不均衡，不同地区的经济、文化的差异相当之大，公民的文化和法律素质也参差不齐，如为追求行政诉讼的单一模式，或所谓的专门、正规程序，而忽视司法效率，则会给一些公民造成很大的不便和司法资源的浪费。为此，应根据不同地区的情况，在法律上规定多元的行政诉讼模式，允许法院、法官以及当事人根据不同的需要选择普通程序或简易程序，以方便群众、方便诉讼，也只有这样，人民法院的行政审判工作才能真正做到公正与效益兼顾并举。

　　三、建构行政诉讼简易程序的基本构想

　　（一）关于简易程序立法例的探讨

　　建构行政诉讼简易程序，首先涉及到一个立法例的问题，即建构什么样的简易程序，其与小额诉讼程序（small claims）有什么区别？[20]从世界各国诉讼法立法来看（特别是民事诉讼法），在处理简易事件与小额轻微事件上存在二种立法例：一种是将小额事件作为简易事件之一部分，统一适用简易诉讼程序法，另一种是将小额事件从简易事件中独立出来，设置独立的小额诉讼程序。后一种立法例自20世纪后半叶以来，随着世界各国司法改革运动的不断发展，纷纷为各国立法所仿效。但从各小额诉讼程序的司法实践来看，结果并不甚理想，因为其对于当事人权利的保障令人担忧，如日本在1998年新民事诉讼法第6编中专门增设了小额诉讼程序，但却并没有强行规定对于小额事件，当事人必须适用小额诉讼程序，原因就在于考虑到小额诉讼的诸多弊端。我国民事诉讼立法对于是否设立小额诉讼程序也是较为谨慎的，学者们认为目前我国法治环境仍待进一步改善，暂时不设小额诉讼程序，“为了实现诉讼的大众化，保障每个公民都能接近法院、接近正义，目前最明智的选择可能还是修改、完善我们的简易程序，使它能实现简易程序和小额程序的双重功能。”[21]笔者认为在行政诉讼中构建简易程序也应采取这样的态度和立法例，并吸收小额诉讼程序中注重和解、便利之优点，从而使其真正发挥作用。这样做的主要原因在于行政案件的特殊性，而一审终审的小额诉讼程序有时恐难承公正之意。

　　（二）关于简易程序的最低公正标准

　　简易程序的最低公正标准是人们在肯定其高效率低成本的同时所重点关注的问题。1989年在维也纳召开的第十四届世界刑法学代表大会，通过了有关刑事诉讼中的简易程序的决议。该决议建立各国立法部门：“对简单的案件，可以采取，也应当采取简易程序，但是应确保被告人享有获知被控内容和有罪证据的权利，享有获得法庭审判的权利，包括提供证据的权利和延聘律师为其辩护的权利。”[22]确保当事人享有一些最基本的诉讼权利的要求不但是刑事诉讼的基本特征之一，也构成民事诉讼、行政诉讼的基本特征。简易程序与普通程序的分立，并不意味着是效率与公正的分离，因此在设计简易程序时必须要符合一些最低的程序公正标准，使当事人受到最基本的公正对待，笔者认为以下两个方面值得探讨：

　　1.简易程序应依当事人合意，但法院也必须衡量公共利益。一般凡符合简易程序法定适用范围的，就可以启动简易诉讼程序。但当事人合意适用简易程序时，具体又包括两种情形：一是任意合意适用简易程序，这是维护当事人程序选择权的必然结果。因为“关于通常诉讼程序之规定，甚为周密，旨在保护双方当事人之利益。兹当事人两造既合意适用简易程序，本于当事人之程序选择权，实无违反当事人之意思强行适用通常诉讼程序之必要。”[23]但是这里需要强调的是，出于公共利益的考虑，以及行政诉讼的特殊性，人民法院对于当事人的合意必须加以判断。二是拟制合意适用简易程序，即对于原本非简易程序适用的案件，未经当事人合意，法院直接适用了简易程序，但当事人都未依法提出异议，可视为已有适用简易程序之合意。亦即拟制为当事人依法合意选择适用简易程序，事后不能以其未经合意而为上诉理由。这样做是为了维护诉讼程序的安定。

　　2.简易程序中当事人其他权利保障。这方面包括诸如获得律师的帮助，告知当事人权利等等。

　　（三）关于简易程序适用范围的规定

　　简易程序的适用范围在各国立法中是不尽相同的，德国行政诉讼简易程序采概括式标准，如“法院裁判”简易程序的适用范围是“诉讼事件在事实上或法律上并无特别困难，或事实之内容已臻明确”，我国台湾地区对适用简易程序审理的案件则采用列举式标准。概括式涉及范围较广，但规定比较模糊，操作较为困难。列举式规定的适用范围比较明确，但不能穷尽所有事件。有鉴于此，笔者认为我国应综合上述二者的长处，对行政诉讼简易程序适用范围可作如下规定：

　　1.事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，可以适用简易程序。

　　2.小额标的案件，如

　　（1）标的额较小的涉及税收或其他行政、事业性收费的案件；

　　（2）罚款额较小的行政处罚案件；

　　（3）赔偿请求较小的行政诉讼案件；

　　3.不服行政机关警告、通报批评等轻微行政处罚的案件。

　　4.法律规定应适用简易程序的其他案件。

　　5.当事人一致选择适用简易程序，人民法院认为可以适用简易程序的案件。

　　（三）关于简易程序审判的一些具体规定

　　1.简易程序适用于一审法院。

　　2.简易程序可以口头起诉，符合起诉条件的由审判人员记入笔录，并告知双方当事人。被告的答辩应采用书面形式，提供作出行政行为的事实与法律依据。

　　3.人民法院适用简易程序审理行政案件，一般应在立案之日起30日内审结。

　　4.人民法院适用简易程序审理行政案件由审判员一人独任审理，可以随时传唤当事人、证人。

　　5.人民法院适用简易程序受理的案件，应当在立案之日起三日内将起诉副本或原告口头起诉笔录发送给被告，被告应在收到起诉状副本或原告口头起诉笔录之日起五日内向人民法院提交作出行政行为的事实和法律依据。人民法院应在收到答辩状之日起三日内将答辩状副本发送给原告。被告不答辩的，不影响人民法院对案件的审理。

　　6.传唤当事人、通知证人的方式简便，可以以口头、电话等方式。

　　7.庭审过程简化。人民法院在受理案件后，经过必要的准备即可开庭审理，法庭调查和辩论可同步进行，不必有严格的区分。

　　8.简易程序应尽可能以一次开庭为原则。

　　9.简化裁判文书制作。

　　10.可增设调解程序。

　　美国学者庞德这样表述他对法律的看法：“为了理解当下的法律，我满足于这样一幅图景，即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。我愿意将法律看成这样一种社会制度，即在通过政治组织的社会对人们的行为进行安排而满足人们的需求为条件而尽可能地满足社会需求-即产生于文明社会生活中的要求、需要和期望-的社会制度。”[24]付出最小的代价，满足人们尽可能多的要求，从而接近正义，构建行政诉讼简易程序的目的正在于此。

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　　[1] 国家行政学院研究室助理研究员，中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

　　[2] [日]棚濑孝雄著，王亚新译《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社，1994年版，第266页。

　　[3] 当然也有不怕麻烦者为“小利”而提起行政诉讼的，典型如乔占祥为九元钱诉铁道部“春运”提价案。但现实中为了撤销一张20元的罚款单，却要当事人等待数月的诉讼期限，显然成本过高，有些得不偿失。

　　[4] Black Law Dictionary， West Publishing Co.， 1996，p.5.4.

　　[5] [英]沃克编，北京社会与科技发展研究所译《牛津法律大辞典》，光明日报出版社，1988年，第866页。

　　[6] 参见程荣斌主编《中国刑事诉讼法教程》，中国人民大学出版社，1997年版，第494页。

　　[7] 参见江伟主编《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社，1999年版，第644页。

　　[8] Mauro Gapprllrtti， Gycesizia e Societa 236（1972， Endiioni de Comunita），转引自[日]小岛武司著，陈刚等译《诉讼制度改革的法理与实证》，法律出版社，2001年版，第4页。

　　[9] 关于行政诉讼的和解可参见[日]南博方著，杨建顺译《行政诉讼中和解的法理》，载《环球法律评论》，2001年春季号、冬季号。

　　[10] 邱联恭著《司法现代化与程序法》，台湾三民书局，1992年版，第277-278页。

　　[11] [美]波斯纳著，蒋兆康译《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社，1997年版，第1页。

　　[12] [意] 莫诺。卡佩莱蒂等著，徐昕译《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社，2000年版，第40页。

　　[13] Access to Justice： Final Report to the Lord Chancellor on the Civil Justice System in England and Wales.

　　[14] 可参见王汉斌1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上所作的关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说明。

　　[15] 行政诉讼法第11条明文规定的案件，诸如交通处罚、治安警告等，就无需普通程序审理。不必要的拖延反倒会使民众的法律信仰减弱。正如莫诺。卡佩莱蒂所言的：“久长的裁判是恶的裁判。诉讼过分迟延（delay）等同于拒绝裁判。”见莫诺。卡佩莱蒂等著，徐昕译《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，法律出版社，2000年版，第45页。

　　[16] [日]兼子一、竹下守夫著，白绿铉译《民事诉讼法》，法律出版社，1995年版，第23页。

　　[17] [法]古斯塔夫。佩泽尔著，廖坤明等译《法国行政法》，国家行政学院出版社，2002年版，第282页。

　　[18] 翁岳生编《行政法》（下册），中国法制出版社，2002年版，第1470-1471页。

　　[19] 参见蔡志方著《行政救济法新论》，台湾元照出版社，2000年版，第312-313页。

　　[20] 小额诉讼程序也是一种较为快捷、便利的诉讼程序，受到许多国家的关注。这种新型的程序以“禁止上诉、禁止反诉、不公开审理、法院有权禁止律师代理小额事件”等对当事人程序权利的限制、剥夺，以对法官职权的强化为特征的。其与简易程序区别在于：简易程序是根据诉讼标的额或纠纷的性质及复杂性进行划分的，小额诉讼程序的适用范围则更加单纯，基本上限于债权债务纠纷；小额诉讼程序更加注重调解、低成本和高效率。可参见范愉著《小额诉讼程序研究》，载《中国社会科学》，2001年第3期。

　　[21] 吴金凤著《简易程序：法理、问题与立法完善之探析-兼论对小额诉讼程序的质疑》，载《当代法学》，2002年第8期。

　　[22] 陈瑞华著《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社，2000年版，第414页。

　　[23] 吴明轩著《民事调解，简易及小额诉讼程序》，台湾五南图书出版公司，2000年版，第88页。

　　[24] 转引自[美]E.博登海默著，邓正来译《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，1999年版，第147页。

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