高校与学生之间行政法律纠纷及其解决思路

　　2002年岁末，西南某大学两大学生某甲（女生）和某乙（男生）因发生性行为，导致某甲怀孕。该大学依据本校学生违纪处罚条例中关于“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”的规定，做出将这对相恋的男女大学生勒令退学的处理决定。某甲不服，遂以母校为被告提起行政诉讼，法院裁定不予受理。这不禁使笔者又想到了近两年发生的大学生状告母校的案件：北京大学92级博士生刘燕文状告北京大学，要求颁发毕业证和学位证案；北京科技大学本科生田某状告北京科技大学，要求颁发毕业证案；财政部财政科学研究所博士生韩某状告财政科学研究所勒令退学案等等。

　　近年来，在全国范围内发生了不少有关高等学校和学生之间的法律纠纷。两者矛盾激化到通过诉讼途径来解决的也为数不少。该类案件引起了法学界的关注，同时也引起了整个社会的强烈反响。为此笔者拟从宏观层面，对该类法律问题作一探究。

　　高校和学生之间存在着行政法律关系 行政法律关系是指行政主体与行政相对人之间发生的受行政法律规范调整的行政管理和监督行政关系的总和。也就是说，行政法律关系所表现的特征就是一种管理与被管理、命令与服从的关系。《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照规章自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书……”。《中华人民共和国学位条例》第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予；授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”

　　由此不难看出，我国的教育法和学位条例通过法律授权的方式，明确规定了学校对学生具有的行政管理权。这样，高等学校就属于由法律、法规授权的组织。高等学校在学籍管理、学位的授予等方面和学生之间就形成了管理与被管理的关系，即行政法律关系。在法国、德国等大陆法系国家早在19世纪就把国立高等学校界定为行政组织的一种，称之为“公务法人”或“公共机构”。日本法则称之为“公共营造物”或“公共设施”。从组织性质上看，这些国家都将国立高等学校定位为行使一定公权力的行政主体，也就是说，高等学校对学生的管理或服务是基于国家的公权力，两者之间是一种行政法律关系。

　　高校和学生之间的行政法律纠纷的类型 如前所述，不管是我国现有法律的规定，还是在大陆法系国家的成文法和判例中都表明了高等学校和学生之间的关系事实上是一种特别权力关系。这种特别权力关系、或称公权力关系不同于普通的民事关系，也不同于我国目前的行政机关或其他事业单位与其公务员之间的关系。因为，在高等学校和学生之间存在着浓厚的权力色彩，而不是权利色彩。而正是这种权力色彩的原因，高等学校才可以对学生进行管理、命令，进而形成了命令与服从的特别不对等的关系。

　　正是这种不对等的法律关系造成了学校和学生之间近年来发生许多法律纠纷。这些纠纷包括招生许可，学士、硕士和博士学位的授予，本科、研究生毕业证的颁发，退学或开除的决定等众多的问题。对这些问题进行通常意义上的分类，我们可以看出它包括学校的进口、学校的日常管理和学校出口三个方面。而从教育行政权的角度看，高等学校这种权力又可分为招生权、许可权和行政决定权。而在行政诉讼实践中，纠纷发生最多的主要集中在学位证、毕业证许可权和学籍管理权两个方面。

　　在德国，公立学校和学生之间的纠纷涉及面更广。理论界则专门区分了这种特定的公权力关系。一种是把特别权力关系分为基础关系与管理关系，并认为涉及到基础关系的决定，如学生身份资格的取得、丧失和降级等决定，可以通过行政诉讼解决。而管理关系如学生的服装、仪表、作息时间、宿舍的管理等规定则不视为行政行为，而是内部的自律行为，不能提起行政诉讼，也不必遵守严格的法律保留原则。另一种是把特别权力关系区分为重要性关系和非重要性关系。即只要涉及到公民基本权利的事项均可通过司法途径解决。

　　有关学位证和毕业证纠纷的解决现状及思路 有关学位证和毕业证的许可案件，近年来屡有发生。特别是1999年发生的刘燕文状告北京大学拒绝颁发博士毕业证、学位证一案更是引起了社会的广泛关注。从我国现有的教育行政法律法规或规章看，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《普通高等教育学历证书管理暂行规定》和《研究生学籍管理规定》等的有关条款明确规定了有关学位证、毕业证的案件，可以直接以法律法规授权组织——高等学校为被告提起行政诉讼。

　　从我国的司法实践看，针对这类案件，学生可以直接以高校为被告提起行政诉讼。北京市海淀区人民法院就是这样直接受理了刘燕文状告北京大学要求颁发毕业证、学位证一案。不过海淀区人民法院在审理该案时，则是将该案一分为二：即一案为原告刘燕文，被告北京大学，案由为刘燕文请求北京大学颁发博士毕业证；另一案为原告刘燕文，被告北京大学学位评定委员会，案由为刘燕文不服北京大学学位委员会不予批准授予其博士学位。在案件的审理中，法院主要审查高校或学位委员会所作的具体行政行为的合法性，或者具体说侧重审查其具体行政行为程序的合法性。

　　但是，也有一些法院和一些学者对此类案件提出不同看法。首先，他们否认高等学校是适格的被告，认为高校不是行政机关，因此不符合行政诉讼的被告条件；其次，他们认为学位证、毕业证是一个学术的问题，不是行政权的问题，所以不能由司法权来审查，否则就干预了学术自由等等。笔者在前面的论述中已经表明了自己的观点，学位证、毕业证的获取是受教育权的重要表现，对这种权利的非法剥夺将直接影响到一个人的前途和命运。而在高校内部或教育行政主管部门内部来解决，是对学生权利的一种漠视，同时也是不公正的。为此，笔者认为必须有司法的救济途径，才能保证学生合法权利的顺利实现。具体说来，不管是学位证还是毕业证的纠纷，我国现有的法律法规和法学理论都清楚地表明了，学生完全可以以高校为被告直接提起行政诉讼（而不是以高校的学术委员会，因为该委员会不具有行政诉讼的被告资格），人民法院也完全可以依据行政诉讼法的有关规定进行审理。

　　有关学籍管理纠纷的解决现状及思路 高校和学生之间学籍管理方面的法律纠纷主要表现为：学校因各种原因对学生作出勒令退学、开除学籍的处理决定，直接剥夺了学生的受教育的权利。这类案件近年来也时有发生。而从现有的法律规定来看，《中华人民共和国教育法》第四十二条中规定受教育者有权对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。也就是说，关于学籍管理方面的纠纷的法律救济教育法作了明确的规定。而在司法实践中，众多的法院也正是依据这一条的规定，对学生因为学籍管理方面的勒令退学、开除学籍的处理决定而直接起诉高等学校的不予受理，而是告知学生只能向学校的主管行政部门提起申诉。对申诉处理决定不服的，可以向申诉部门的上一级行政机关提起行政复议，或以申诉部门为被告、以高等学校为第三人提起行政诉讼。上述案例中，由北京市西城区人民法院受理的财政部财政科学研究所博士生韩某状告财科研究所勒令退学案就属于此类。而西南某大学生李某直接以母校为被告提起不服该校行政开除其学籍的行政诉讼，则被人民法院告之该案不属于行政诉讼的受案范围，也属于该类型案件。

　　稍作分析，不难看出目前司法实践中对学籍管理纠纷的解决出现的两难困境：即对学生的处理决定权实际上掌握在高等学校手里，而一旦通过申诉后提起行政诉讼，被告并不是高校，而是申诉机关，高校只是第三人。这样，法院在审理时，当然只能审查被告的具体行政行为，而不会审查高校行为。实质的问题并不在于申诉机关的行为，况且申诉机关的行为不管从主体、内容、程序永远不会有问题，所以，这样学生起诉高校的学籍管理就变成了学生告主管行政机关的具体行政行为。这种情况下，谁胜谁负自然一目了然。

　　笔者认为，《中华人民共和国教育法》第四十二条的规定有失偏颇，或者说目前司法部门对该条的理解有偏差。如前所论述，对学生开除或退学的行政处理决定显然已经直接剥夺学生的受教育权。在当今知识经济时代里，剥夺受教育权要比侵犯某些人身权、财产权的后果更严重。而对这么重要的权利法律却没有明确规定可以直接提起诉讼，从基本权利的实现的途径看，确有不妥之处。另外，对教育法第四十二条中“处分”一词如何理解，也值得探讨。而司法实践中，将“处分”理解为高校对学生所有处理决定也并不一定准确。为此，笔者认为，应该借鉴大陆法系中成熟的法律经验，真正公正地保护学生的合法权益。要么修改教育法中有关学籍管理的救济途径，要么通过法律解释的形式，对教育法第四十二条中的“处分”进行分类，针对不同类型的“处分”进行区别，同时规定学生有权就退学、开除的处理直接提起行政诉讼。