余凌云：“超级玛丽”案、110服务承诺与合法预期

　　最近一个关于“超级玛丽”演唱组合的案件引起了媒体的极大关注，从武汉来北京“圆明星梦”的两位“北漂”女孩罗惊、韩萱，却因煤气中毒而极可能变成植物人。该案的大致情形是，2006年3月21日凌晨0时30分许，刘然（罗惊、韩萱的朋友）因长时间与当事人联系不上，十分担忧两人的安危，唯恐其来京后人生地不熟、发生什么口角或者意外（比如煤气中毒），因此拨打110报警。民警赶到罗惊、韩萱租住的房屋，和刘然用力敲门，并当场拨打两人的手机，但听得手机在屋中响，却无人应答。警察和刘然在门外也没有闻到煤气味。刘然问警察“能否破门而入”，警察拒绝道：“你不是房屋的居住者，不是房东，也跟她们没有直系亲属关系，你不能破门而入！”认为还不能断定当事人出事，不排除当事人临时出门、将手机捺在家中等可能。由于时值深夜，无法找到房主，直至当日清晨8时许通过电话联系上房东，在房东通知下由持有钥匙的邻居打开屋门。发现屋内弥漫大量煤气，罗惊、韩萱已经昏迷，经医院诊断为急性一氧化碳中毒，病情十分危急，据说“成为植物人是最好的结果，成为痴呆人就是奇迹了……”。两人父母已向法院起诉，状告公安机关不履行法定职责，并索赔人民币2700余万元。

　　两位花样年华的少女的不幸遭遇实在令人同情，该案涉及的一些法律问题也被媒体炒得沸沸扬扬，包括该案中公安机关的救助行为是否得力，是否构成行政不作为？甚至更进一步说，是否符合人性化执法要求？但是，在这里，我却想结合当前行政法学研究的一个热点问题，谈谈该案中公安机关的出警、处警是否违反了110服务承诺，进而违背了当事人的合法预期（legitimate expectation）。

　　案发不久，我就曾应中央人民广播电台“中国之声”栏目的邀请，和该案的报警人刘然和当事人的律师一起做过有关节目。其律师谈到之所以说公安机关不作为，理由之一就是，根据北京市公安局的承诺，接到报警之后，应当在5分钟内赶到现场。但是据刘然说，该案中警察大概是在15分钟才来。

　　换句行政法的“行话”说，就是公安机关的社会服务承诺已经引起了相对人的“合法预期”，“只要报警，警察就应该在5分钟内到”，但该案中被告却辜负了这种预期，给当事人带来了损害。这种损害不直接表现为金钱上的损失（monetary loss），而是造成当事人无法尽快摆脱险境。因为通常来讲，警察早一分钟到，就可能早些发现问题，早点帮助当事人脱离险境。

　　被告却认为，派出所并未延误出警时间，系在合理时间内赶赴现场。根据有关记录，分局接到市局布警时间为0时31分59秒，分局布警时间为0时35分53秒，虽无派出所出警到达现场的确切时间，但是通过推算，依然可以认定其出警符合市局规定的要求。

　　其实，在我看来，双方的算法和讲的都不是一回事。原告方强调的是警察没有在其承诺的5分钟内达到现场，也就是从刘然拨打110报警之时起到在出租房屋见到警察，时间已长达15分钟。而被告的算法却是从110接警到分局处置警情的时间没有超过5分钟。两种计算的起点、终点都不一样。那么，孰是孰非呢？

　　我们可以从北京市公安局网站的“110服务指南咨询”中查到如下信息：

　　（1）“对紧急报警和求助”，“110接到报警后会立即通过无线电台、电话向离现场最近的巡逻民警发出出警命令。北京市公安局要求出警民警接到以上警情的出警指令后，应当迅速出警。其中：城八区的中心地区以及其他郊区县的中心区、乡镇中心区应当在5分钟内到达现场；城郊区结合部、近郊区应当在10分钟内到达现场；远郊地区、偏远地区、山区应当以最快速度赶到现场。”

　　（2）“对非紧急报警、求助，北京市公安局要求出警民警接到指令后应当尽快与报警人联系，从接到指令到进行处理的时间不得超过5分钟；对必须赶到现场处置的，应当在15分钟内到达现场，远郊地区、偏远地区、山区应当尽快赶到。”

　　从中可以发现，的确存在着两种计算方法，但都不像刘然等人所理解的从报警时间开始计算，而是从“民警接到出警指令”开始计算。而且具体计算方法因“紧急求助”还是“非紧急求助”而异。如果属于“紧急求助”，那么是指从“民警接到出警指令”直至“到达现场”之间的时间；如果是“非紧急求助”，是指从“接到指令”直至“出警民警的处理（比如，与报警人联系上）”（或者“达到现场”）之间的时间。

　　那么，该案算是“紧急求助”还是“非紧急求助”呢？从当事人立场看，无疑是忧心如焚、刻不容缓，急盼有个结果。但这不能作为法律解释的依据。因为光凭刘然的焦虑和推测，不足以证明该事态是现实的、迫切的、严重的。我们还需要有其他的、客观的证据（哪怕是初步证据），比如，刘然接到过当事人的求救电话，或者他们在门口闻到了隐隐约约的煤气味。但是，在该案中却都没有发现类似这样的证据。因此，本案只能算是怀疑有险情的案件，是“非紧急求助”。那么，警察在接到分局的布警指令之后赶到现场，时间没有超过15分钟，应该是符合公安局对外的服务承诺，并没有违反相对人的“合法预期”。

　　那么，当事人，包括其律师为什么会出现理解上的歧义呢？甚至还在诉状中列为一个重要的指控理由呢？恐怕我们还不能简单地责怪他们没有看仔细、看清楚。在我看来，这很可能与我们的宣传有关系。“5分钟达到现场”，似乎是媒体的“众口一词”，也是警方一种简约化的宣传口径。比如，我们在百度、google上搜索“5分钟，警察”，就能发现像“湖北省出台警务新规定、案发5分钟警察要到场”、“上海将建首个校园报警系统、校内遇险警察5分钟赶到”等等这样的报道信息。我们不得不承认，这种新闻报道的标题给观众的视觉冲击是强烈的，过目难忘。作为新闻报道是成功的，但作为法律信息却可能发生误导。既便是我，在没有把有关规定找来仔细研读之前，对上述说法的具体语境也很难辨识。

　　但是，仅解决了本案的纠纷还不够。我更关心的是，本案不是孤案，在实践中，因为理解不同而产生的争议已经不在少数。我们还必须从法律文本和规定中去找原因。现在公安机关公布的有关社会承诺中的确存在着不少不明确的、容易引发争议的概念、规定，比如什么是“现场”？什么是“紧急求助”或“非紧急求助”？起算时间是从当事人报警还是处警民警接到出警命令开始计算？公安机关在纠纷处理过程对有关承诺规定的解释，也似乎在不断收缩，变得更加务实，更加切合实际。但是，毕竟有关信息是不够清楚的。而合法预期要想产生，很重要的前提条件是行政机关在有关意见或政策中所表达出的意思（representation）必须是清晰的（clear）、不会产生歧义的（unambiguous）、没有有关限定的（条件）（devoid of relevant qualification）。规定的不够清晰明确，很可能会使合法预期制度“空转”，会误导当事人产生不切合实际的、不符合规定要求的预期，进而产生不必要的纷争与讼累。作为法院来讲，也很难认定当事人因此产生了合法预期，也无法有效地援用它来作为保障相对人合法权益的一个利器。

　　另外，尽管本案中当事人的律师所强调的“未在5分钟内达到现场”是对规定的误读，但是，我还是关心这个问题。在稀缺的公共资源条件下，“5分钟达到现场”的社会承诺是否是“口惠而实不至”？因为迟延出警的纠纷在实践中也着实不少。我曾与香港警察交谈，他们在实践中有时也很难兑现承诺，算法也就比较“灵活”，比如警察看到现场的大楼，便向总部报告已到现场，其实达到案发现场还要有一段时间。在这方面发生争议，当事人可以向警察局投诉，但一般不会产生赔偿责任问题。因为公共资源稀缺而导致的出警迟延，实际上也不会对警察个人和警局产生什么不利的后果。如果真是这样，相对人由此产生的合法预期在法律上是根本无法兑现的，所谓程序、实体或者赔偿性保护对当事人来说都是一句空话。那么，我们的对外承诺是不是就应该更加脚踏实地，不让相对人产生期望过高而又没有结果的合法预期？

　　因此，从本案争议以及合法预期的讨论当中，我觉得110制度今后可以考虑的完善方向有两个；一是文本规定更加明确，二是承诺更加务实。

　　中国人民公安大学教授，法学博士·余凌云