浅谈我国的公益诉讼制度

【学科分类】诉讼法学
【出处】中国法学网首发
【摘要】2012年8月新修订的民事诉讼法，为学界争论多年的公益诉讼制度在立法上提供了依据，在我国法治建设上是具有里程碑意义；同时新民诉法有关公益诉讼的规定比较笼统，存在不足；本文立足于新民诉法第55条之规定，对下一步如何完善我国公益诉讼制度进行简单探讨。公益诉讼发端于古罗马时期，在我国的研究也达十多年，近几年更是如火如荼，尤以民事诉讼法学者的"公益诉讼理论"和行政法学者的"行政公益诉讼理论"为显著代表。2012年8月《中华人民共和国民事诉讼法修正案》的通过标志着公益诉讼在我国的重大突破，实现了公益诉讼有法可依的目标，在我国法治建设上是具有里程碑意义的，同时又有一些不足之处，文章在对民诉法第55条的简单评析的基础上探讨了我国公益诉讼制度的完善措施。
【关键词】公益诉讼；新民诉法；制度框架；机制完善
【写作年份】2013年


【正文】

　　一、何谓公益诉讼

　　公益诉讼的起源可追溯到古罗马时期。乌尔比安提出法有“公法”与“私法”之分，并将其界定为“公法是关于罗马国家的法律，私法是关于个人利益的法律”[1]，与之行对应的诉讼即可分为公益诉讼和私益诉讼。而现代意义上的公益诉讼概念则成熟于上世纪六十年代的美国，美国在经历民权运动、反越战等社会运动的冲击后，许多社会制度均面临挑战，许多致力于推动社会进步与革新的律师和法学家投身其中，为诸多社会公共利益而开展活动，倡导更公正的制度，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼[2]。

　　公益诉讼概念在学理上存在较大分歧，归纳起来主要有以下几种类型[3]：经济法学者眼中的经济公益诉讼；一元论，即行政公益诉讼；二元论，即相对于私益诉讼而言的；公共利益司法保护制度即为公益诉讼；公益诉讼并非单独的一种诉讼制度或形式。

　　笔者认为二元论，二元论更切合实际，更能满足公益诉讼的现实需求。也即公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般认为是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律法规、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。[4]

　　由此，公益诉讼具有三方面特点：第一，诉讼目的的公共性，即维护公共利益不受侵犯。利益是法律关注的核心所在，公益诉讼的核心乃是公共利益；[5]第二，诉讼请求的多样性，即只要是有损害公共利益的行为发生，理论上都可以提出公益诉讼，并不仅仅局限于某一类行为；第三，起诉主体和诉讼种类的广泛性，原告并不必然是直接利害关系人。

　　在类型划分上可借鉴法律行为的分类[6]，将其划分抽象的公益诉讼和具体的公益诉讼，前者是当事人为确定某一项制度、培养一种社会观念、确定一项法律权利等宏观方面而提起的诉讼。此类诉讼通过私人诉讼来实现公共利益，类似于英美法系的判例法诉讼。后者是针对生活实践中发生的具体的侵犯不特定多数人合法权益的事件而提起的诉讼，如针对环境污染、食品安全等问题的诉讼。

　　二、公益诉讼制度建立的必要性

　　在当今市场经济体制下，利益不仅仅是法学中的一个重要范畴，更是经济学乃至社会学中的重要范畴。其不仅是研究法律、衡量经济、关注社会的核心和落脚点，更是一种制度建立的前提和基础。庞德把利益分成个人利益、公共利益和社会利益三类。他认为公共利益是从政治组织社会生活角度出发，以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望，其包括国家作为法人的利益和国家作为社会利益的保卫者的利益；社会利益就是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。通过前述我们不难发现公共利益与社会利益在很大程度上是重合的，社会功利主义把“公共利益”定义为这个社会中所有的个人利益之和。[7]我们将其合称为广义的公共利益（即下文的公共利益），在此我们对公共利益作进一步界定，公共利益指特定社会中不确定人群的利益，公共利益表现为社会利益或国家利益。

　　当代社会有限资源与人们的需求、主张和愿望之间存在着一定冲突，人们在获取资源和社会生活中不可避免的产生纠纷。法律作为社会控制的一种手段，在最小的成本消耗下获得整个社会利益的最大化，就要优先考虑社会利益。在公共利益中涉及到不确定多数人的利益，常通过民主立法程序加以保证，涉及到生命、健康、财产等共同而重要的私益则通过刑法加以保证通常排除在公益诉讼的范围之外，最易于受到侵害的是不确定少数人的利益或社会弱势群体的利益[8]，而此部分公共利益受到侵犯的诉讼救济在公益诉讼制度确立之前却显得无力。而当今我国处于经济高速发展、社会转型特殊历史时期，近些年以环境污染和食品安全事故为代表的危害公共安全的事件屡屡发生，这都亟须有效的救济与保护机制，建立具有中国特色的社会主义公益诉讼具有其紧迫性和必要性。

　　三、我国公益诉讼现状

　　纵观我国现在施行的三大诉讼法，《行政诉讼法》第1条“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”；《刑事诉讼法》第1、2条“惩罚犯罪，尊重和保障人权，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序”；《民事诉讼法》第2条“确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益，教育公民自觉遵守法律”的立法宗旨可以将刑事诉讼法所规定的诉讼称为广义的公益诉讼，此前我国民诉法规定的诉讼就是典型的私益诉讼。

　　自1992年我国第一家公益法律组织--武汉大学社会弱者权利保护中心成立以来，随着我国民主政治进程的推进、社会结构的变革、人民法律意识的增强我国公益诉讼组织有了长足的发展，诉讼活动亦是日渐增多：从北京大学法学院妇女法律研究与服务中心到中国第一家以“公益”冠名的非营利性律师事务所--北京市东方公益法律援助律师事务所；从1996年1月邱建东诉福建省龙岩市邮电局及其附设代办公话亭到郝劲松三告铁道部；从中国政法大学环境资源法研究和服务中心到民间人士刘明、郭力起草的《公益诉讼法（草案）》；从2005年12月北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告状告中国石油天然气集团公司等单位到2006年6月徐建国向湖北省黄冈市黄州区人民法院状告武汉铁路公安局麻城铁路公安处非法查验居民身份证一案，经过学界和律师界以及广大民众等的不懈努力我国公益诉讼可谓方兴未艾。

　　我国在过去十多年乃至现在的发展主要集中在诸如消费者、贫困者、女性、儿童等弱势群体的法律援助和环境保护、消费者合法权益保护等实体领域，即前文所说的具体公益诉讼，鲜有诸如针对当前分配不公、迁徙自由、户籍制度等领域提起公益诉讼，而且这些案件的受理法院较为模糊：以行政诉讼还是民事诉讼来立案并无明确标准，而且该类诉讼大多是最终以不予立案或原告撤诉来结案，即没有达到通过司法程序来确立和保障公共利益的效果，也没实现通过司法裁判来引导公民保护 社会公共利益的价值目标。《民事诉讼法修正案》的通过标志着公益诉讼得到了立法者的认可，这也为我国建立公益诉讼制度揭开了新的一页。

　　四、我国当前公益诉讼机制的不足

　　修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新民诉法）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”该条是我国公益诉讼有法可依的重要标志，但细细研读该法律条文又不觉心生疑惑：仅仅一个条文难免让人觉得孤掌难鸣；同时，作为一项正式的法律制度而言，存在以下问题：

　　1.公益诉讼的定位缺乏系统性和连贯性。通观我国现行的各项法律法规，数万条中仅有民事诉讼法这一个条文有此规定，缺乏照应，难免造成其适用上的狭隘性、模糊性。

　　2.提请公益诉讼的主体不明确。诉讼主体即民事诉讼法上的当事人，当事人适格是民事诉讼受理的前提：“民事诉讼当事人是民事诉讼程序中必不可少的主体，同时也是民事诉讼程序得以运行的必备要素”。新民诉法第55条仅规定为“法律规定的机关和有关组织”不但造成了提起诉讼的当事人界定模糊，而且还有规避公民和法人参与诉讼之嫌。

　　3.受案范围过于狭窄。受案范围的确定是诉讼的前提，新民诉法第55条仅仅明确规定了污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类案件可以提起公益诉讼，在现实生活中其范围明显过于狭窄。

　　4.诉讼保障机制不健全。《民事诉讼法修正案》只用一个条文来规定公益诉讼，并未涉及相关的实施保障机制：公益诉讼的判断标准，适格的当事人滥用公益诉讼的救济，公益诉讼费用的承担，责任的承担形式，赔偿金的分配等。这样一个简洁条文的影响虽说“在我国具有划时代意义”，但由于缺乏相应的机制，反倒像是相关立法部门对当前发生的一系列迫在眉睫的侵害公共利益事件的敷衍，因而该条文又似乎有花瓶之嫌。

　　五、我国公益诉讼机制完善措施及未来制度构想

　　习近平总书记在纪念现行宪法实施30周年讲话中强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。依法治国是实现中国梦的应有之义，在我国落实依法治国基本方略，公益诉讼制度的构建和确立是必不可少的。

　　构建一项法律制度是一项复杂的系统工程，笔者认为当前我国应在中国特色社会主义法律体系的框架下，在完善上述机制不足的基础上努力构建一个以检察机关为公益诉讼的提请主体，以律师诉讼为补充，以民众诉讼为辅助的科学的公益诉讼制度，使其与我国中国特色社会主义道路、理论体系和制度相适应。具体来说应从以下四个方面着手：

　　1.针对公益诉讼在定位上缺乏系统性和连贯性，笔者认为我国民诉法第55条只是笼统确立了公益诉讼的制度框架，并不足以保证其在实务操作上能够与其他相关法律法规做到有效的衔接，难以使现存的法律切实起到其应有的保护人民、保障其他生物群体的作用（如前文所提到的“以自然物为共同原告”一案）。建议制定相应配套的法律法规，保障其有法可依。通过法律来统一、明确公益诉讼的概念、特征、基本原则、基本理念、价值目标以及其具体诉讼体系的构建。以改变法院以“法律无明文规定”或是“不属于法院受理范围”为由而裁定“不予受理”的陋习。必要时可以制定我国的公益诉讼法典，并在其他部门法中有所体现，通过公益诉讼制度来衔接法律实务与一些民众不熟悉的法律（如《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国文物保护法》等），把法律法规和政策中的内在价值抽出来，以这些价值作为基准批评既定的规则和创造新的规则，并使他们不断适合我们这个不断变动的社会环境。

　　2.在公益诉讼提请主体的确定方面，确立公益诉讼制度的国家形成了“原告资格的多元化”模式。英美法系的国家关于公益诉讼主体大多有两类：检察机关和公民个人。美国1863年《反欺骗政府法》规定：个人或公司在发现有人欺骗政府的钱后有权以政府名义提起诉讼。德国则进行了更为详尽上的区分：民众、社会团体、公益代表人和检察机关。公益诉讼最为著名的法国早在1804年《拿破仑法典》中就有检察官可以为公共利益提起或参与诉讼的相关规定，在后来又确立了公民个人提起的“越权之诉”[9]。我们的邻邦印度采用的是“代表性诉讼和公民诉讼资格”[10]。鉴于此我国也应当对此明确界定。笔者认为应在民事诉讼法修正案中对公民个人参与公益诉讼予以肯定，同时应当采用概况式列举使主体更具备可操作性。德国学者海茵·克茨指出，除了私人和民间团体提起公益诉讼外， 理论上还允许一些专门的政府机关为保护消费者利益和环境权等而提起禁令之诉或宣告之诉。[11]由于检察机关在刑事诉讼的主要职能之一是：维护国家和社会利益，代表国家利益和社会利益参与诉讼，那么在民事诉讼中赋予其提起公益诉讼的权利亦是理所当然，因此应当在民诉法中明确给予规定。同时赋予律师、社会组织和法学院教师、学生及法科高校的法律援助中心等公益诉讼提请人的主体资格也是是可行的。

　　3.关于公益诉讼的受案范围的确定，公益诉讼制度较为成熟的国家大多采用概括式列举的方式，如印度公益诉讼受案范围主要涉及童工权、妇女人权、奴役劳动人权以及环境人权等人权领域。[12]在此笔者认为，我国的公益诉讼范围之确定也可以采取该方式，即其不应过于狭窄，至少应包含以下几个方面：（1）对污染环境和破坏资源保护等损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼。在大多数国家里，公益诉讼可以用于解决环境纠纷[13]。胡锦涛同志在党的十八大报告中明确提出全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。将此类行为纳入公益诉讼既是建设资源节约型、环境秀美型社会的需要又是生态文明的必然要求。[14]（2）对侵害消费者合法权益的行为可以提起公益诉讼。“生产资料的生产不能作为生产而生产，他最终要受个人消费的限制”[15]。故将此类行为纳入公益诉讼是市场经济的应有之义。[16]（3）对侵害公民平等权[17]的行为可以提起公益诉讼。平等权作为宪法赋予公民的一项基本权利，但在生活中受到侵犯的现象时有发生：正如前文提到的拖欠农民工工资问题，[18]又如就业歧视、性别歧视等。（4）公民受教育权的保障应当纳入公益诉讼。与公民的平等权一样，受教育权亦是宪法赋予公民的基本权利。目前我国侵害公民受教育权的现象不仅仅是侵犯了公民的个人权利，更多的是对我国教育公平制度的践踏。[19]笔者认为应当赋予相关组织和个人针对这类侵权提起公益诉讼，以填补相关救济制度的空白。（5）对于其他损害公共利益的行为可以提请公益诉讼。

　　4.针对前文诉讼机制方面存在的不足，笔者认为在判断标准上可以借鉴刑法中正当防卫制度中的“正当防卫”的构成要件来确立公益诉讼的“正当诉讼”标准。为防止适格当事人滥用诉讼权利可以参照行政诉讼法中的复议前置来建立相关的前置程序，对一些损害社会公共利益的行为进行审查。进行诉讼就必然要承担败诉风险，为了鼓励社会积极参与可以设立相关的基金，用以支付提请当事人为调查取证等所需的费用，在败诉时承担诉讼费，胜诉后由该组织来分配相关经济补偿。有关侵犯公共利益的机关、单位和个人的责任形式，在借鉴民事责任方面的停止侵害、消除危险等还可以吸收经济法上的“经济责任制”[19]来实现我国市场经济条件下的权责利效的统一，在情节特别严重的可以追究相关刑事责任。在赔偿金的分配上公益诉讼与传统的民事诉讼不同，其原告数量大，诉讼标的额也许很大，但是分配到每一个原告的赔偿金数额可能是很小的，从经济学的角度看，最为重要的是要使违法者承担违法成本-这就达到了诉讼的分配宗旨-而不是要求他向其受害者支付损害赔偿。[20]

　　同时可以借鉴于原铁道部关于特殊司法的比较成熟的经验，参考我国的海事司法来设立我国的公益诉讼法院，或是在一般的法院系统内设置公益诉讼法庭，使其与我国现在的民事法庭、刑事法庭等并列而存在，同时注重培养相关专门配套人员。充分发挥我国人民法院和法官的主观能动性，积极普及我国有关公益诉讼的法制教育，提高公民维权的自觉性和社会性。准确定位公益诉讼的价值，真正做到通过司法来确保社会公共利益不受侵犯，同时也扭转在过去公益诉讼在我国不予受理或是受理后不能够胜诉的尴尬局面。

　　六、结语

　　对于公益诉讼的意义我们应该客观、真实的评价，既不能过分的夸大其作用，又不应刻意贬低其价值。2011年10月《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》公布，该草案第一次写入公益诉讼条款及被誉为中国法制史上的一件大事，这不仅仅是一个条款，更是我国公益诉讼的开端，2012年8月该修正案的通过更是一个具有时代意义的诉讼制度确立的昭示。




【作者简介】
冯万伟，中国社会科学院法硕2012级。


【注释】
[1]高其才： 《法理学》， 清华大学出版社2007年版，第92页。
[2]张万洪、丁鹏：《公益诉讼与人权发展》，《中国法律》2008年第3期。
[3]徐卉：《通向社会正义之路》，法律出版社2009年版，第321页。
[4]齐树洁、林建文主编：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年版，211页。
[5]其目的在于通过制约行政机关、商品生产者、经营者等主体的违法活动，切实有效地保护公共利益。
[6]在坚持三分法的同时又有以下两种意见：以自己名义起诉、作为诉讼代理人参与诉讼和检查机关作为公共利益的代表起诉；集团诉讼、告发人诉讼和实验案件。参见：
邱泉：《中国转型社会中的公益诉讼》，载华中大法律网，//law.hust.edu.cn/Law2008/ShowArticle.asp?ArticleID=7722，2013年4月1日浏览；徐卉：《通向社会正义之路》，法律出版社2009年版，第6页。
[7]张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2008年版，第8页。
[8]前引[2]，张万洪、丁鹏文。
[9]唐文：《外国公益诉讼制度及其特点》，《团结》2009年第3期。
[10]同上注。
[11]肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究》，《中国法学》2007年第5期。
[12]前引[9]，唐文文。
[13]前引[4]，齐树洁、林建文主编书，第 213页。
[14]对环境资源问题确立公益诉讼有利于应对经济发展中的突发环境问题，更有利于保障广大人民群众的切身利益。如针对当前发生在河南中牟县、湖北巴东县农田里的强拆事件，笔者认为这类涉及农村土地资源的事件应当纳入公益诉讼的范围，以避免社会进步人士所忧虑的现象发生：“人们都担心双重死亡，一个是死了农民，一个是死了社会的公平和正义。死了农民，你跟人家私了，用一大笔钱摆平让人家闭嘴；死了社会的公平和正义，你跟这个社会如何私了 ”。参见2013年4月3日央视13套“新闻1+1”。
[15]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第25卷，北京人民出版社1974年版，241页。
[16]消费者是指为生活需要而购买、使用商品或接受服务的人。生活中以食品药品安全问题与其生命生活最为息息相关，而且食品药品安全又涉及广大群体，一旦出现问题损失惨重，鉴于此新民诉法对其进行了规定。这一规定必将为前文所述的“地沟油”、“三聚氰胺”、“达芬奇”、“血铅污染”等一系列损害公共利益的行为提供更好的解决、救助机制。
[17]平等权作为一项宪法权利，当其受到侵犯时，由于我国宪法的特性，其救助机制的实现往往要依赖于其他法律，所以此前的民事诉讼只将其作为特殊的民事案件处理，公益诉讼制度的建立必将使其具备普遍性，这也是今后法治的一项要求。
[18]虽然我国《刑法修正案（八）》规定了“拒不支付劳动报酬罪”，但是由于我国广大农村劳动者并不知道如何去用法律武器保护自己的合法权益，因此赋予相关机关、团体和个人对此类案件提起公益诉讼的权利，不仅可以减少不必要的群体冲突，还有利于法治建设的不断完善以及美丽中国的建设，更有利于中国梦的实现。
[19]教育权由于不能够立即转化为经济利益，当受到侵害，受害方往往只考虑眼前利益而选择息事宁人，这样就容易助长不正之风。目前侵犯受教育权主要表现在两个方面：一是直接侵犯受教育权，如山东齐玉玲案；二是平等受教育权受到侵害，如当前比较突出的有教育资源分配的差别对待、部分高校招生的地方保护主义等。
[19]史济春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社2008年版，198页。
[20]颜运秋、周晓明：《公益诉讼制度比较研究》，《法治研究》2011年第11期。