张某某诉蓟县西塔庄乡人民政府、邢各庄村委会让其错报申请条件批得用地后又没收其新建

原告：张某某，男，46岁，住天津市蓟县X乡X村。

被告：天津市蓟县X乡X村民委员会（以下简称村委会）。

被告：天津市蓟县X乡人民政府（以下简称乡政府）。

1995年9月，原告以自己有两名子女，长子需照顾身有残疾的次子为由，与村委会协商其愿交出自己现有旧房及宅基地，请求村委会调分两块合并一处的宅基地。同年12月18日，原告拿出15000元用地费交与村委会，村委会即决定将原村委会于1993年拟建果库房基地给原告做宅基地使用。原告原住老房子于1996年4月25日由村委会协调以6500元价款卖与本村原在外地工作退休回家定居的原村民。1996年3月，原告及同村X村民同时在村委会领导的主持下书写了宅基地用地申请。由于当时原告两名子女年龄尚小，其他三户村民子女也均不满18周岁，在如实填写后，被当时在场的乡农房管理员提出，年龄必须改为18周岁，否则不批。为此，四户村民子女年龄均在申请上改写为18周岁。1996年5月21日建房申请被批准，四户村民中包括原告先后建起新房。同年10月9日，乡政府给原告下达土地违法案件行政处罚决定书：（1）收回乡政府建房施工执照西农字执照第10号；（2）没收违法占地上的新建房屋，东西45.2米，南北6.5米，合293.8平方米；（3）没收违法占地上的其他设施围墙101.5延米，墙盘45.2延米；（4）违法占地2009.14平方米，收归集体。原告收此处罚决定后，立即表示异议，当时在场的村支部书记和乡农房管理员称：“这个决定你先收着。不要告。更不要向法院申诉，早晚会给你建房的经济损失。”此后，村委会又以借用名义将村办小学校迁入原告新建之房上课至今。但原村办小学校之房已被村委会出卖同村村民居住使用。由于原告原住房已出卖他人，自己新建之房又被学生占用变为学校无法腾出，自己无房居住且因建房产生的巨大经济损失不能得到合理解决，便四处上访控告。由于原告的处罚书所限定的15日起诉期超过，行政庭不予受理，起诉民事确权，又因该原告主张权利的基础条件即新建之房被没收而不能立案。

1997年10月，原告以赔偿之诉向天津市第一中级人民法院提起民事诉讼，称：其新建之房经村委会同意，乡政府批准，改写子女年龄虚报申请责任不在于本人。请求法院依法判决二被告赔偿其建房及上访等项经济损失人民币（略）.40元。同时要求二被告承担诉讼费用。

村委会未提交书面答辩意见。

乡政府答辩认为：答辩人对原告违法占地建房进行行政处罚，行使行政管理职能。由于原告收到处罚决定书后未能提出申请复议或提起行政诉讼，现处理决定已经发生法律效力，应受法律保护。作为答辩人不属民事诉讼主体，有权依法不参加诉讼。另外，由于村委会越权批地建房，依天津市高级法院有关规定，村委会应作为第三人参加诉讼。

审判

天津市第一中级人民法院公开开庭审理，二被告仅出庭一次进行应诉，此后虽经合法传唤，但二被告均以此案为行政诉讼为由拒绝出庭应诉。本案事实经庭审调查，原告新建之房自被村办小学占用之后，村委会又投资增建了部分房屋，同时对原告新建之房进行部分修建和装修。经委托天津市房管局滨海房地产评估事务所对讼争之房鉴定评估，针对原告出资、出力所建新房部分及平整土地等综合计算价格为（略）元。其中该鉴定中直接费用为（略）元，其余部分亦属综合计算指标。由于二被告不能出庭举证、质证，故天津市第一中级人民法院仅以原告所提请求及证据进行合法、合理性审查予以确定赔偿数额。经审理后认为：本案原告所提出的诉讼请求，是基于二被告在执行职务过程中主观上存在过错。作为乡政府主管建房审查批准的人员，明知原告用地申请中子女年龄不符合申报条件而主动参与弄虚作假，依职权为原告申报使原告获取建房施工执照；村委会明知原告申请条件虚假，对原告建房施工采取放任态度，导致原告建起新房，依上述情况看二被告的主观过错是客观存在的。由于原告虚报子女年龄，隐瞒骗取批示的事实是在二被告工作人员授意之下共同完成，客观上产生了乡政府在原告建起新房之后，又以原告骗取建房手续为由将原告新建之房没收，从而造成经济损失的损害结果，乡政府主管审批建房的工作人员在履行职务工作中存在过错，依法应由乡政府承担侵权民事责任。现原告新建之房系村X村办小学占用，而被占用之房又因村委会直接参与侵权并受益，故村委会应直接承担赔偿责任。鉴于原告新建之房被没收所产生的损害结果与二被告的侵权行为存在必然的因果关系，依法应由村委会承担直接赔偿责任，乡政府承担连带赔偿责任。关于原告新建之房被没收之后所产生的宅基地使用问题，因不属于法院主管范围，原告应向有关主管部门申请解决。基于本案原告目前所提证据足以证实其因被欺骗才导致行使权利受到限制，这种权利受限又是因二被告在行政管理工作中所生行政阻断行为所致，据此认定二被告已构成民事侵权，应承担侵权责任；对原告之诉讼请求中合理部分应予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第五条、第一百零六条第二款、第一百二十一条的规定，该院于1998年11月作出判决如下：

一、被告天津市蓟县X乡X村民委员会于本判决生效后十日内一次性赔偿原告张某某建房直接费用（略）元；

二、被告天津市蓟县X乡X村民委员会于本判决生效后十日内一次性赔偿原告张某某其他经济损失人民币18580元；

三、被告天津市蓟县X乡人民政府对上述两项承担连带赔偿责任；

四、驳回双方其他要求。

该判决送达后，二被告不服提出上诉。案经上诉审天津市高级人民法院审理后认为，一审判决认定事实清楚，证据充分可靠，适用法律正确，判决驳回上诉，维持原判。

评析

本案诉讼主要是解决一个民事诉讼是否可以受理因行政处罚决定做出之后，当事人在法定期限内没有提出申请复议和提起行政诉讼而产生的事实损害问题。本案在程序上和实体上应当综合分析才能确定是否可以立案、立案后是否可以处理、处理是否正确。

一、从程序角度分析

依我国民诉法第一百零八条规定的起诉条件看，本案是否属于民事诉讼的受诉范围原告张某某的财产被没收，是基于行政执法的法律事实，张某某在法定申请复议期或提起诉讼的15天期间内没有依法行政权利，错过了上级审查或诉讼监督的机会，形成结果上自己认为财产权利受损时，已无法补救，由于行政诉讼规定的除斥期间过于严格又无法实施救济。故本案涉及行政处罚，带有行政诉讼的色彩。由于存在行政诉讼上的先决条件，致使张某某认为自己权利受到行政执法部门侵害时，无法主张权利。

民事诉讼从立法原意上解决的是平等主体之间的民事权益纷争。但从现行立法上看，我国民诉法第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”字里行间没有涉及平等主体的概念。尽管我们通常认为民事诉讼是解决和处理平等主体之间的权益纠纷，但对此案的特殊问题，我国民诉法是否可以采取救济方式予以补救，则成为需要研究和探讨的问题。虽然民诉法早于行政诉讼法出台，但在当时涉及有关行政诉讼类型的案件，可以通过民事诉讼进行调整解决。自行政诉讼法出台之后，属于行政诉讼类型的案件则一律归由行政诉讼进行处理解决。时至今日，就本案所出现的问题行政诉讼法已经不能处理，是否可以采用民事诉讼救济，行政诉讼法因规定过于严格，导致行政行为出现违法情况而行政诉讼法尚无法补救的情况。我们认为：从法系上看，由于我国采用大陆法系，以条文法为主、以案例法为辅的立法司法制度，这一制度的缺陷是因为条文化立法不能涵盖和预见各种事实的发生，只能以一些原则性和具体性的条文进行调整和解决。本案中原告张某某错过行政复议的审查期间，从证据上看主要是因为对法律规定的无知从而导致其权利主张受限，所以本案以特殊案例进行民事诉讼的立案审理是符合现行民事诉讼的立法规定精神的。从执法环境上看，我国目前许多老百姓对法律处于一知半解状态，由于我国行政管理的历史时期较长，老百姓的依附心理状态较强，很少用法律眼光去衡量行政执法人员的执法行为是否存在违法情况，所以本案的立案情况又是结合我国具体国情来确定的。

二、从实体法上分析

本案案由为损害赔偿，属民法所调整的侵权损害。经庭审过程的举证情况看，本案中侵权行为主体被告的过错是明显存在的。虽然三方当事人均有过错，但原告张某某在主观上没有故意隐瞒子女年龄，村委会应当知道张某某之子的实际年龄，并明知未成年人不能申请宅基地还要求张某某写申请。该行为虽然是张某某实施，但村委会在整体事件的客观发生上存在不可忽视的主观过错。从证据上看乡农房管理员明知申请人子女未成年，不符合申请宅基地的法定条件，仍然要求申请人更改子女年龄，拿回后进行了审批，该行为因乡农房管理员的职务行为也构成乡政府有侵权上的主观过错。客观上产生了张某某老房被调整出卖，新房被罚没，全家无房居住，建房费用及投资造成损失的损害结果。

另外，张某某宅基地为调一处批一处，经处罚后是两块宅基地一并被没收归集体，在处罚结果上有明显违法性，作为乡政府的行政行为，不能以民法进行调整。但在结果上明显存在损害原告合法权益的事实，故采用民法的过错责任及无过错责任处理和解决原告的损失。对于本案中的处罚决定则采用判决不涉及方式，主要考虑不论该处罚结果是否正确，不能用民法进行调整和处理。本案责任承担的人手是从主观动机及行为方式到产生损害结果的因果关系上进行分析和考虑的。在适用民法责任承担原则处理时，村、乡X组织在建房之初有共同侵权的故意和过失，应对所产生的损害结果承担连带责任。但对张某某的损害赔偿仅限于合法部分，对其他经济损失则判令自行承担。

应当看到，本案中二被告承担的赔偿责任包括了两个方面的责任，即过错责任和无过错责任。原告原自有宅基地一块，又申请被批准一块，尽管新批地不合法被没收，但原有被调整的宅基地是调换过来的，不能随意确定不合法，况且，原有宅基地及房屋已经出卖，无法回复原状，这种不问原因的没收，即有主观上的故意过错。鉴于原告的建房行为不是分别实施，所以不好准确区分两块宅基地哪一块为合法，哪一块为非法。但对建房产生的经济损失而言，是因行政处罚决定的下达而产生，从归责原则看，以特殊的民事责任进行归责处理是较为适当的。但从过错责任角度论证损害赔偿，同样符合本案中行政执法侵权及超越执法范围所带来的损害部分。

由于二被告共同指使原告更改子女年龄、共同欺骗政府，产生了建房批件，使建房批件建立在虚假事实基础上，从而产生撤销和没收的结果。但被没收的财产属原告个人所有，损害结果由一方承担是不公平的。基于乡政府明知原告申请虚假还报批，再办撤销和没收，乡政府的行为明显存在侵权过错。从侵权主体看，乡政府因其执法人员超越职权行使权力与村委会同为侵权致害人，从侵权致害过错责任上判令其承担过错责任，是符合我国《民法通则》第一百零一条、第一百二十一条、第一百一十七条和第一百三十条规定的精神的。

责任编辑按：

行政机关及其工作人员在执行职务的过程中所作出的具体行政行为，因故意或过失不法侵害相对人的合法权益时，被害人对该具体行政行为，是否必须经过申请复议、行政诉讼等行政救济程序，俟法院作出行政判决确认该具体行政行为违法予以撤销后，才能提起国家赔偿诉讼或者民事赔偿诉讼还是不经过行政救济程序，就可以迳行提起国家赔偿诉讼或者民事诉讼对于这个问题，我国在法律上尚无明确规定，在理论探讨上也属鲜见，本案例为我们提供了活生生的实例。

一、本案与行政诉讼

在本案中涉及的诉讼主体有原告张某某，被告村委会和乡政府。本案如作为行政案件审理，作为行政诉讼被告的只能是对土地违法行为行使行政处罚权的乡政府，村委会只能作为第三人参加诉讼。关于本案之诉讼时效问题，本案中乡政府给原告张某某下达土地违法案件行政处罚决定书的时间是1996年10月9日，原告张某某提起赔偿之诉的时间是1997年10月。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”本案中乡政府给张某某下达土地违法案件行政处罚决定书是否告知原告诉权或起诉期限不得而知。但即使告知，村支书和乡农房管理员劝阻行为又足以影响法律意识薄弱的张某某行使诉权的能力，因此，对这种状况也应视为“未告知当事人的诉权或者起诉期限”，其起诉期限应按一年的期限计算，也应视为诉讼时效中断的一种事实。

二、本案与赔偿之诉

赔偿之诉包括民事赔偿诉讼与国家赔偿诉讼。在我国，提起国家赔偿诉讼必须以确认行使职权的国家机关及其工作人员执行职务的行为违法为前提。在作为国家赔偿诉讼之一的行政赔偿诉讼中，行使行政职权的行政机关及其工作人员的行政行为是否合法只能通过行政复议、行政诉讼来确认。如果不能确认该行政行为为违法行为，则无法提起国家赔偿诉讼。因此，本案如不通过行政救济程序就无法进入行政赔偿诉讼程序。但由于本案中引起损害的行为也即批准或同意张某某使用宅基地的行为，涉及作为行政机关的乡政府和非行政机关的村委会两个主体，单独提起行政赔偿诉讼未必能保护原告张某某的合法权益。本案依照我国《民法通则》的有关规定，如诉讼时效为两年的规定（《民法通则》第一百三十五条），又如国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任的规定（《民法通则》第一百二十一条），在三方均有过错的情况下，作出上述判决也是适当的，并为我国的立法和法学理论研究提供了素材。