日本国会及其活动程序
发布日期：2004-10-15 文章来源： 互联网
一、国会的地位
日本国会的地位主要表现在三个方面：
（一）国民的代表机关
《日本国宪法》（以下简称宪法）第43条第1项规定：“两议院由代表全体国民的被选举出的议员组成。” [①] 根据这一规定，议员不是代表一部分国民利益的代表，而是代表全体国民利益的代表。这就要求选举出的议员要尽可能正确地反映全体国民的要求。但是由于选举方法未必符合宪法的要求，在现实中所选出的议员往往代表了某一地区、某一阶层或利益集团的特殊利益。尽管如此，由于不同的议员所代表的利益群体不同，在实际上就可以将所有议员看作是全体国民的代表。在法律上，国会议员具有独立于选举人及政党的独立地位，议员的活动不受选举人的指示和政党的方针政策的拘束，这也保证了议员代表全体国民的可能性。
（二）国家权力的最高机关
宪法第41条规定，“国会是国家权力的最高机关”。宪法宣称国会是国家权力的最高机关，是从宪法的国民主权的基本理念出发，由国民最终产生国家的最高机关提出的。由于国会由国会议员组成，而国会议员由国民直接选举产生，国会作为国民的代表机关直接代表国民，在国家政治中处于中枢的地位，相对于其他国家机关在政治上处于优越地位。宪法规定国会是国家的唯一的立法机关，立法权相对于内阁的行政权和法院的司法权来说，具有优越的地位。但一般也有人认为这是出于政治宣言目的所作的美称。 [②] 因为日本宪法规定的政治体制是三权分立的政治体制，作为“国家权力的最高机关”，应该是相对于其他机关具有优越地位，其行动不受其他机关的制约，但宪法并没有规定国会对于内阁和法院的特别优越地位。
（三）国家唯一的立法机关
《日本国宪法》第41条同时规定，国会“是国家唯一的立法机关”。所谓“唯一的立法机关”，包含了两层意思：第一，所有的国家立法，都由国会进行，国会以外的机关不得进行国家立法，即国会中心立法原则；第二，国会在立法过程中不受其他国家机关的干预，只有国会的议决才能制定法律，即国会单独立法原则。作为国会单独行使立法权也有例外，如宪法第58条第2项规定的两议院有各自制定规则权；第77条第1项规定最高法院的规则制定权；第94条规定的地方公共团体制定条例的立法权；第95条规定的国会制定适用于某一地方公共团体的特别法时的国会议决以外的住民投票等等。并且，法律的制定过程中，提出法律案也是制定法律活动的组成部分，一些重要的法律案是有内阁决定后提出的，这也应该作为国会独立立法原则的例外。
二、国会的构成
（一）两院制
根据宪法第42条规定，日本国会由众议院和参议院两议院组成。世界各国的国会多为两院制。在两院制中，一般一院由国民选举产生，直接代表国民，称为众议院、庶民院、下院、第一院等；另一院不由国民直接选举产生，称为参议院、贵族院、元老院、上院、第二院等。日本明治宪法规定的议会即采取两院制，由民选的议员组成众议院，皇族、华族、敕选议员构成贵族院，两院享有同等的权能。战后颁布的日本国宪法规定，根据国民主权原则，两院都由选民直接选举产生。但根据选举法的规定，两院议员的选举方法、任期、有无解散等是不同的。 关于实行两院制的理由，一般认为是由于：（1）对多数决定主义的抑制。采取国民代表制的议会制度，会出现多数人决定议会意思的结果，但有时多数人的意思未必是正确的，有时会造成多数人的专制。在议会中设置第二院有从议会内部进行制约的作用。（2）尽可能充分反映民意。由于两院议员的具体选举制度不同，更可能具有多元的代表性。（3）慎重的审议议案。两院审议议案，使议会审议事项更慎重，合理程度更高。两院审议法案，如果一院立法出现偏激错误，另一院可能予以纠正，避免不当的法律出现。（4）避免国会过强的政治性。由于两院议员的任期不同，有可能避免由于内阁与众议院发生冲突时，造成议会过强的政治性。（5）防止政策的激烈变动。在两院中，参议院议员的任期较长，被选举人年龄较大，具有保守和渐进的可能性，在政府与议会尖锐对立时，参议院往往起调和作用。（6）参议院的补充作用。在内阁解散众议院时，遇有国家的紧急事务，参议院可以行使国会的职能以避免权力的真空。 [③]
（二）两院的组成
众议院议员的选举，根据日本2000年实行的《公职选举法》第4条第1项规定，众议院议员人数为500人，其中小选区选出议员300人，比例代表制选出议员200人。根据该法第13条及该法附表1、附表2规定，众议院小选举区制选举，在全国47个都、道、府、县，根据人口划分为300个小选举区，每个小选举区选举出1个众议院议员；比例代表选举制，在全国分成10个大选举区，共选举200个众议院议员，每个大选举区选举出一定数额的众议院议员，根据各党派得票比例分配当选议员人数。众议院议员任期4年，但在众议院被解散时任期即结束，补选的议员任期为前任剩余的任期。众议院议员到期前全部改选。
参议院议员的选举，根据《公职选举法》第4条第2项规定，参议院议员人数共252人，其中100人在全国按比例代表制选出，152 人在地方各选区选出。根据该法第14条及该法附表3规定，在地方选区选举的152人参议院议员，以各都、道、府、县为选举区，每个选举区选出2-6人不等的参议员。参议院议员每届任期6年，每三年改选半数。
关于选举人和被选举人的资格，根据《公职选举法》第9条、第10条规定，日本国民年满20岁即有选举众议院议员及参议院议员的选举权；年满25岁的日本国民有众议院议员的被选举权，年满30岁的日本国民有参议院议员的被选举权。
（三）众议院与参议院的关系及比较
两院构成国会，同时召开会议同时闭会，众议院解散时参议院也闭会，但参议院召开紧急会议时属于例外。两议院分别召开会议，议决事项。原则上两议院议决议案一致才能形成国会的意思决定。为取得两议院意见一致，两院可以召开两院协议会。并且，根据国会法第44条规定，各议院的常任委员会可以与另一议院的常任委员会协同审查议案；根据国会法第60条规定，各议院提出的议案，议院的委员会的委员长（或代理人）或者议案的提案人，可以在另一议院作有关理由的说明。
两议院存在以下主要差别：
（1）组织上的差别：任期不同，众议院议员任期4年，在解散时提前结束；参议院议员任期6年，没有解散的规定。议员的人数不同，众议院共有议员500人，到期全部改选；参议院共有议员252人，每三年改选半数。议员当选年龄不同，众议院议员年龄要求25岁；参议院议员年龄要求30岁。选举区不同，众议院采取小选区制和比例代表制；参议院采取全国比例代表制和中选区制。
（2）权能上的差别：众议院相对参议院具有某些优越地位，第一，法律案的议决上具有优势，例如，众议院通过的法律案，如果参议院否决或修改，众议院对原案以三分之二以上多数再次通过即成为法律。第二，预算的议决的优势地位。预算案首先在众议院提出，如受到参议院否决或修改，依法律规定应当召开两院协议会，在两院意见不能取得一致时，或者在参议院收到众议院通过的预算案后，除国会休会期间外30日内不能议决的，以众议院通过的预算案为国会的决议。第三，条约承认上的优越地位。关于众议院在条约的承认上的优越地位，准用宪法第60条关于众议院在法律上的优越地位的规定。第四，关于指定内阁总理大臣的决议的优越地位。根据宪法第67条规定，众议院和参议院对提名内阁总理大臣作出不同决定时，根据法律规定举行两院协议会仍不能取得一致意见时，或在众议院作出提名决定后，除在国会休会期间，在十日内参议院未作出提名决定时，即以众议院的决定为国会的决议。第五，根据宪法确定的众议院地位优先的原则，有以法律扩大这种优势的倾向。例如国会法第11条、第12条规定，临时会、特别会的会期两院一致决定；国会的会期两院一致决定可以延长。第13条规定，关于会期及延长的决议两院不一致时，或参议院不作决定时，由众议院的决议确定。再如，根据《会计检查院法》第4条第2项规定，关于会计检查官的任命，在众议院同意而参议院不同意时，准用宪法第67条第2项的规定，以众议院的同意作为两院的同意。
三、国会议员的地位
（一）国会议员的身份
国会议员的身份的取得，以在选举中当选取得国会议员资格。日本宪法规定，所有国会议员都由公民选举产生，因此没有其他方法取得国会议员资格的途径。
国会议员身份在出现以下情况时丧失：
（1）任期届满。众议院议员任期4年，到期全部改选；参议院议员任期6年，每三年改选半数。补选的议员的任期是前任剩余的任期。（2）众议院被解散，众议院议员在任期前即告终结。（3）议员成为其他议院的议员、或根据法律规定议员的资格丧失，即失去本议院的议员资格。（4）由议院裁决撤销议员资格。根据宪法第55条规定，两议院各自裁决有关议员资格的争议，撤销议员资格，必须有出席议员三分之二以上多数作出决定。（5）两议院各自对破坏议院秩序的议员作出除名处分，该议员身份失去。根据宪法第58条第2项规定，开除议员，必须有出席议院会议的三分之二以上多数同意才能作出开除决定。（6）议员经该议院同意辞去议员职务。根据国会法第107条规定，各议院可以准许其议员辞职；在休会中，议长可以作出该准许决定。（7）法院对选举争议判决当选的议员资格无效；或当选人及选举运动的组织人被法院判决在选举中犯罪，因而当选人议员资格无效。
（二）国会议员的权能
根据宪法和国会法规定，国会议员在国会活动中具有以下权能：
1、提出议案权。根据国会法第56条第1项规定，议员提出议案，在众议院必须有议员20人以上；在参议院必须有10人以上。关于预算的法律案，众议院必须有50人以上；在参议院必须有20人以上赞成才能提出。
2、向内阁提出质询权。根据国会法第74条规定，各议院的议员经议长承认，可以向内阁提出质询。
3、就当前议题质疑权。议员可以就当前讨论的议案等事项，向委员长、提案人、提出人、少数意见的报告人等进行质疑。
4、对成为议题议案进行赞成或反对的讨论。
5、在本会或委员会会议进行表决。根据宪法第57条第3项规定，如有出席议员五分之一以上要求，各议员的表决必须载如会议记录。在这种情况下，当然的要以记名方式进行表决。
（三）国会议员的特权
国会议员作为全体国民的代表，是组成国会的成员，为了避免各方面的压力，使国会议员自由独立的执行职务，各国宪法和法律一般都不同程度的规定国会议员的某些特权。日本宪法和国会法规定的国会议员的特权主要有以下几项：
1、获得年薪的权利。宪法第49条规定，两议院的议员根据法律的规定接受来自国库的相当数额的年薪。根据宪法的规定，国会法第35条规定：“议员接受比一般职国家公务员的最高工资不低的年薪”。关于议员的年薪的性质存在争议。在无偿主义向有偿主义转变的过程中，确定议员年薪时主要是考虑议员执行职务所需要的必要费用。但随着时代的进步，开始由实费的支出转变为以议员的地位、职责相适应的生活为标准确定议员的报酬。此外，议员还有旅费、期末津贴、通信费、议会杂费、退职金等。为议员工作的便利，还安排秘书、议员会馆办公室等。
2、不受逮捕的特权。在议会制度发展的过程中，议会曾与君主的绝对权力不断斗争。君主为控制议会，行使自己的各种权力对议会形成各种压力，对反对的议员采取逮捕拘留是常用的手段。在绝对的君主制过去以后，议会仍常常与政府形成对立，政府也会以限制议员的自由的手段妨碍议会的活动。所以，即使在现代，保留议员的不被逮捕的特权，对议会制仍是必要的。日本宪法第50条规定：“两院议员除法律规定的情况外，在国会会期中不受逮捕。会期前被逮捕的议员，如其所属议会提出要求，在会期中必须予以释放。”
3、免责的特权。为使议员在议会中不受拘束的自由发言、表决，以保证议员在议会中正常执行职务。对此，很多国家的宪法都规定了议员在议会中发言、表决等活动的免除法律责任的条款。日本宪法第51条规定：“两院议员在议会中所作的演说、讨论或表决，在院外不得追究责任。”享受免责的主体限于国会议员，由于国会议员是构成国家权力的最高机关的成员，为保证其充分的执行职务规定免责是必要的。免责的内容是法律责任，即刑事责任，如损害名誉罪，以及民事责任，如损害赔偿等。至于政治责任、伦理责任是不包括在内的。由于议员在国会的发言，被所属的政党除名、或者被所属的企业、工会制裁是常有的事情，这些不属于法律责任，不属于宪法规定的免责对象。不追究院外的法律责任，并不排除追究议员在议会内破坏纪律的纪律责任。宪法第58条第2项规定，两议院各自制定有关会议、其他程序以及内部纪律的规定，并可以对破坏院内秩序的议员进行惩罚。
四、国会的活动程序
（一）国会的会期
国会不是经常活动的机关，限于在一定期间内进行活动，国会进行活动的期间即为国会的会期。国会在会期内进行活动，会期终了即闭会，国会则失去活动能力。各个会期是分别独立的，在会期中没有议决的议案，原则上在下一个会期的会议上不在继续审议（国会法第68条） [④] ，即“会期不继续原则”。采取这项原则，主要是考虑，前一次国会花费了大量时间精力审议的案件，在下次继续审议会造成重复审议，降低效率。此外，在同一会期中已经议决的案件，在本次会期中，一般也不再审议，这即“一事不在议原则”。该原则法律虽无明确规定，但也在议会中贯彻。实行一事不再议，也是为保证议会的议事效率。一事不再议原则也有例外，如法律案一般要在两议院反复审议，最后才能决定。
根据国会法的规定，国会的会期一般分为三种：
1、常会
国会常会，又称通常国会，是每年一次定期举行的国会。宪法第52条规定，国会的常会每年召开一次。国会法第2条规定，常会在每年一月召开作为常例。国会法第10条规定，常会的会期150天，但在会期中议员的任期届满时，以届满的日期作为会期终了的日期。根据国会法第12条、第13条规定，国会的会期，两院一致议决，可以延长。在两院决定不一致时，或参议院不作出决定的，以众议院的决定延长。
2、临时会
国会的临时会，是除常会以外应临时需要召集的会议。宪法第53条规定，内阁可以决定召开国会的临时会。如经任何一院全体议员的四分之一以上的要求，内阁必须决定召集临时会。根据国会法第2条之3规定，因众议院议员任期届满进行大选后，其任期开始之日起30日内必须召开临时国会，但此时是召开常会期间或此时是参议院进行通常选举期间，则不在此限；在参议院进行通常选举后，其任期开始之日起30日内，必须召开临时国会，但是此期间内是常会期间、或特别会期间、或此期间是众议院议员任期届满大选期间时，不在此限。
3、特别会
宪法第54条规定，众议院被解散时，必须在自解散之日起40日内举行总选举，并且必须在自选举之日起30日内召开国会。该种国会在国会法第1条第3项称“特别会”。
（二）国会的审议
1、法定人数
法定人数，是指议会的各议院召开会议的最少人数。由于议院是由数量众多的议员构成，每次会议要求全员出席是困难的；但在人数上不作限制至使人数过少则失去了代表性。所以确定法定人数是必要的。根据宪法第56条第1项规定，两议院如无各自全体议员三分之一以上出席，不得开会议事和作出决定。关于宪法的修改，宪法第96条规定，必须经各议院全体议员三分之二以上赞成，由国会创议，向国民提出，并得其承认。所以，修改宪法的议案的审议必须有各议院全体议员的三分之二以上出席才能开会。关于各议院的委员会开会的法定人数，根据国会法第49条的规定：“委员会如没有其委员的过半数以上出席，不得开会议事和作出决定。”关于两院协议会开会的法定人数，根据国会法第91条规定：“两议院协议会，如没有各议院的协议委员的各自三分之二以上出席不得开会议事和作出决定。”
为防止出现不足法定人数不能开会的情况，各议院都制定各自的规则，对议员进行约束。如众议院规则规定，在开会议事时，议长在法定人数不满时进行两次计算仍不足时应当延会，会议中出现法定人数不足状况时应当宣布休会或延会（众议院会议规则第106条第1项、第2项）。再如参议院规则规定，在有可能出现法定人数不足情况时，议长可以禁止议员退席或命令会场外的议员出席（参议院会议规则第84条第第2项）。
2、会议的公开
宪法第57条规定：“两院的会议均为公开会议。但经出席议员三分之二以上多数决定时，可以举行秘密会议。”这规定了国会的会议原则上公开进行，不公开是例外的情形。国会的会议公开进行，在国民的监督之下进行会议，这为实现反映民意的政治是必要的。通过国会会议的公开，国民了解国会的活动状况和各个议员的行动，以便在下次选举时是否投该议员的票。也能形成必要的舆论，并及时的将公众的意见反馈的国会中去。国会的会议公开，最早的措施是允许旁听、公布会议记录、报道机构对会议进行报道等。随着科技的进步，新闻媒体报道手段越发先进，如电台、电视、因特网等等，都成为国会会议公开的重要手段。
作为公开的例外，宪法规定了可以举行秘密会议，要求必须有出席会议的议员三分之二以上多数决定。明治宪法规定为政府要求或议院过半数决议即可召开秘密会议，现行宪法与此相比对秘密会议限制更严格了。即使是秘密会议，会议记录原则上也要公开。对此，宪法第57条第2项规定，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表，公布于众。根据国会法第52条规定，委员会不允许议员以外的人旁听。但担任报道任务的人及其他人，经委员长许可不在此限。所以，国会的委员会会议，是秘密会议，原则上不允许旁听。根据国会法第97条规定，两院协议会不许旁听。两院协议会也是秘密会议，所以禁止一切旁听。
3、表决
会议体机关作出决定，必须有一定人数赞成方能形成。宪法第56条第2项规定：“两议院议事，除本宪法有特别规定的情况外，由出席议员过半数决定，可否同数时由议长决定。”根据这一规定，议会的表决，一般过半数即可作出决定，但宪法及法律上有例外规定。
宪法及法律规定的特别情况主要有：宪法第96条规定的宪法修改的创议，必须有两议院的全体议员的三分之二以上多数赞成才能提出；宪法第55条规定的两议院各自裁决议员资格的争议，撤销议员资格必须有出席议员三分之二以上多数作出决议；宪法第57条第1项规定决定召开秘密会议，必须有出席会议的议员三分之二以上多数决议；宪法第58条第2项规定的对议员除名的决议，开除议员必须有出席会议的议员三分之二以上多数作出决定；宪法第59条第2项规定的众议院再次通过法律，法律案众议院已经通过而参议院作出不同决议的，如经众议院出席议员三分之二以上多数再次通过时即成为法律。
宪法规定了国会本会的有效表决人数，但对委员会及协议会的表决人数则委托法律规定。关于委员会的议事，国会法第50条规定：“委员会的议事，由出席委员过半数决定。可否同数时由委员长决定。”关于两院协议会的议事及形成协议案，国会法第92条规定，两院协议会一般议事由出席协议会委员过半数决定，可否同数时，由议长决定；协议案经出席协议委员三分之二以上多数决定形成成案。
4、两院协议会
日本宪法规定了众议院的许多优越地位，在两议院意见不一致时，以众议院的决定作为国会的决定。虽然众议院具有这种优越地位，但由于是两院制，还应尽量取得两院的一致。所以宪法及国会法规定了两院协议会的协调体制。两院协议会体制，是两院独立进行活动原则的例外。根据宪法第60条第2项、第61条、第67条第2项规定，国会对预算的决议、缔结条约的承认、内阁总理大臣的提名，两院的决议不一致时，召开两院协议会作为两议院的义务。根据宪法第59条第3项、国会法第84条、第87条规定，关于法律案的决议，在两议院决议不不一致时，每一院都可以要求召开两院协议会；对其他议案也可以要求召开两院协议会。
根据国会法规定，两院协议会由两议院各自选出的10名委员组成，各议院在各自的委员中互选议长，在会议中轮流担任议长，第一次抽签决定。两院协议会的法定人数是各议院协议会委员的三分之二以上多数。两院协议会决定成案后，首先由要求召开协议会的议院进行审议，审议表决后再送另一议院审议。各议院对成案只进行表决，不能进行修改。
（三）众议院的解散
宪法规定，众议院被解散，众议院议员在任期终了之前结束，其全部议员即失去议员身份（第45条）；众议院被解散时，参议院也同时闭会，但内阁在国家有紧急需要时可以要求参议院举行紧急集会（第54条第2项）。宪法并且规定，众议院被解散后，自解散之日起40日内举行众议院议员总选举，在选举之日起30日内召开国会（第54条第1项）。在众议院议员总选举后第一次召集国会时，内阁必须总辞职（第70条）。因基于新的民意产生了众议院，也应产生新的内阁。所以，解散众议院也同时带来内阁总辞职的结果。
（四）参议院的紧急集会
在众议院被解散后，到选举组成新的国会的期间内，国会停止了活动，国家在此期间如遇紧急情况，按正常途径由国会决定采取措施是困难的。因此宪法规定，内阁在此期间如国家有紧急情况，可以要求参议院举行紧急集会。这时由参议院一院例外的行使国会两院的权能。要求召开紧急集会的情形，法律没有明确规定，一般是涉及国家安全、公共安全、突发灾害等紧急情况需要内阁采取紧急措施而又需要国会承认的情况。如内阁总理大臣需要命令自卫队出动必须得到国会承认时便属于这种情况。要求召开紧急集会的权限属于内阁，参议院不能自发的进行紧急集会。紧急集会的会期没有规定，根据国会法第102条之2规定：“紧急的案件全部议决终了，议长宣告紧急集会结束。”关于内阁向参议院要求召开紧急集会的手续，国会法第99条规定：“内阁总理大臣，应当向参议院议长提出有确定日期、案件的请求”，“参议院议长将此通知各位议员，议员必须在前项指定的集会日期到参议院集会”。
紧急集会所采取的措施是临时性的应急措施，仅具有暂定的效力，必须在新的国会召开时迅速向众议院提出，得到众议院的承认。关于该案件由谁来提出，宪法没有规定。根据国会法第102条之4规定，该案件应当由内阁向众议院提出。根据宪法第54条第3项规定，在新国会开会后十日内如果不能得到众议院的同意，该项措施即失效。
参考文献：
[①] 《日本国宪法》条文内容依据[日]《模范六法》（三省堂1999年版），以下同。
[②] 参见[日]伊藤正己著《宪法（新版）》，弘文堂1990年版，第407页。
[③] 参见[日]伊藤正己著《宪法（新版）》，弘文堂1990年版，第418-420页；[日]林明博、石田光义著《日本国宪法概论》，敬文堂1995年版，第99页。
[④] 日本《国会法》第68条[会期不继续原则]规定：“在会期中没有议决的案件，会后不继续。但是，根据第47条第2项规定闭会中审查的议案及惩罚违法行为的案件，在以后的会期中继续。”。《国会法》第47条第2项规定：“常任委员会及特别委员会，关于各议院议决特别委托的案件（包括惩罚违法行为的案件），即使在闭会中也可以审查。”
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