论我国选民罢免权行使方式之转变

发布日期：2004-10-15 文章来源：互联网

　　代表罢免制度是指由我国宪法和法律关于全国和地方各级人民代表大会受原选区选民或原选举单位罢免的一系列法律规范所组成的相对完整的规则系统，它的实质内容是关于罢免权的行使方式的规定，包括罢免权主体和罢免权行使程序两部分内容。从各国经验来看，选民对代表行使罢免权的方式主要可分为直接罢免和间接罢免两种形式，所谓间接罢免是指由专门机构或人员代表选民行使罢免权，此举在西方国家较盛行；而我国则采取了直接罢免方式，即由选民（本文所说的选民包括间接选举的选举单位，因为选举单位相对于它产生的代表也是选民整体）直接行使对代表的罢免权。本文之主旨是试图论证：这种直接罢免的方式是建立在直接民主的理想观念和制度模式基础上的，虽然在理论上体现了较高的民主程度，但是与社会物质生产的发展状况以及我国国情不相符合，不具有制度的实践能力。[2]因此、完善我国代表罢免制度的根本出路在于，从强调制度的实践能力出发，建立与现阶段生产力发展水平及社会关系相适应、与人大间接民主模式相协调的新型代表罢免制度，其核心工作则是转变罢免权的行使方式，实现从直接罢免方式向间接罢免方式的转变。

　　一

　　我国宪法第77条和102条规定：全国和地方各级人民代表大会的代表受选民和选举单位的监督，选民或者选举单位有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表，在此宪法原则性规定的基础上，选举法第43、44、45、46、47、48条，代表法第5条，全国人大组织法第45条以及地方组织法第38条，分别对罢免权主体、罢免代表的法律程序和备案程序、罢免的效力作了详细规定。省级人大一般还结合本省情况制定了本省各级人大代表罢免程序的地方性法规。因此，从法律规范的完整性来看，代表罢免制度形式上是比较完善的。从理论上看，这种由选民直接行使罢免权的方式，长期被视作对巴黎公社体制的继承，是对马克思主义代表制理论的发展，是“一切权力属于人民”的宪法原则和社会主义国体性质的体现。此外，从人大制度建设的角度看，这一制度被认为是健全人民代表大会制度的基础，在国家生活中发挥着诸如制衡、选择、评价和自我完善的基本功能。[3]

　　然而，这个在理论上和法律外在形式上看似优越和完备的制度，进入制度实践领域却陷入了两难困境，也就是说，代表罢免制度实际运行状况与制度设置的原意偏差太大，相关法律规范丧失实效，倘若将就现状，必然损害法治精神，[4]而在直接罢免方式下，上述状况又无法改变；倘若执著制度设置的原意，严格相关法律规范的实施，其结果不仅是制度难以运行，而且将产生诸多危害。首先看制度的实际运作状况。在我国人大工作实践中，对人民代表的罢免在数量上极其有限，与公众对代表的实际评价根本不符，这说明代表罢免制度运行效果并不理想。而尤为关键的是，制度在执行过程中偏离了相关法律规范的立法原意，主要表现为：第一，实际罢免条件与相关法律解释有出入。尽管我国法律未对罢免代表的条件作出明确规定，但是根据马克思主义代表制理论以及相关解释，[5]罢免并不需要有必须违法的理由，选民或选举单位只要对代表不满意即可罢免之。退一步说，代表是选民的政治代表，即便硬性确定“满意”的标准，也应集中于政治责任而非法律责任。但是，实际罢免却大多限于代表的违法乱纪行为。第二，实际的罢免权主体发生转移。依据宪法和法律，选民和选举单位分别是直接选举的代表和间接选举的代表的罢免权主体。而在实践中，由选民或代表联名提出罢免案的现象极少，一股由党组织或人大常委会主任会议提出。实际操作中，往往先由组织做选民的工作，再通过选民联名提出罢免案。[6]此外，罢免案也很少在代表大会上提出通过。由此可见，代表罢免制度在实践中已脱离了立法原意，演变成为人大的一种组织处分方式了。

　　那么，严格遵从立法原意，强化制度执行，是否就能改变这种现状呢？从本质上看，阻碍罢免制度发挥实效的因素，主要发生在代表与选民的关系方面，具体而言，就是选民和选举单位对代表的工作缺乏详实的了解，致使罢免权主体发生转移，行使罢免权变得无的放矢，罢免条件只能着眼于揭之昭然的问题上。[7]正因为这样，在近几年的有关讨论中，选民与代表的联系问题被或显或隐地当作了代表罢免制度的病因，提出的诸多改进方案也往往以此为基础。归纳起来，为保证选民和选举单位对代表工作做到全面了解，可能实行的措施包括加强代表与选民、选举单位联系和在两者之间建立法律责任关系两方面。前者以主张建立代表向选民和选举单位报告工作的制度为核心，后者则可以归结为主张在代表与选民之间建立强制委托制关系。[8]这些主张在理论上看似合理，实践中却颇有问题。例如，代表报告工作的制度在现阶段、现有条件下就难以实行，理由有两点：第一，组织困难。以全国人大代表为例，组织几十、上百名非专职的代表向各自的选举单位报告工作，其组织成本不堪负担。而在中国广大的县、乡又如何组织居住分散的农村选民定期听取代表报告工作呢？第二，难见实效。我国代表行使职权一股以代表团（代表小组）为单位，通过集体表决作出决定。这样的情况下，如何追究代表个人的政治责任呢？因此，所谓代表报告工作的制度，即便勉强实行，终不免流于形式。至于建立强制委托制的主张则更是不可取，这种代表制形式的制度实践能力极差，在我国特定国情下实行，其流弊更是不堪设想。[9]

　　通过以上分析可以得出如下结论：我国现行代表罢免制度已经陷入既不宜将就现状，又无法有效改善现状的两难境地，这一事实本身就表明了该制度不具备实践能力，在制度实践中本来就是行不通的。因此，造成这种局面的根本原因既不象人们通常认为的那样从制度的执行过程中寻找，也不能从制度的外在表现形式中寻找，而必须从代表罢免制度的实质内容中探寻原因。

　　二

　　就代表罢免制度的实质而言，它是对罢免权行使方式的规定。通过对罢免权行使方式的两个组成部分，即罢免权主体和罢免权行使的一般程序的分析，可以得出这样的结论：由选民直接罢免代表的方式，是直接民主制及其观念在罢免权行使方式上的具体体现，而这种具有直接民主性质的权力行使方式根本不具有实践能力，这也正是我国代表罢免制度之所以陷入两难困境的症结所在。因此，完善我国代表罢免制度的根本出路在于实现从直接罢免方式向间接罢免方式的转变。

　　1、直接罢免方式的直接民主性质。直接民主，是指政治决策的权力取决于全体公民而不通过政治组织来作中介的政治形式。其基本特征是：行使决策权的主体是全体公民而不是公民选举出来的代表（代议士、议员），公民采取直接参政的方式持续参与和决定国家事务，公民表决的结果享有近乎专断的至上地位。我国由全体选民依凭自身喜好直接决定代表去留的制度在权力行使主体和权力行使程序方面均体现了这些特征。除制度特征相同之外，直接罢免方式还在价值取向上体现了对直接民主的认同。希腊城邦消亡后，直接民主之所以能以观念的形式继续影响后世，与其说是出于对民主“纯粹状态”的留恋，不如说是一种借古讽今的手段，其目的在于揭露和批判资产阶级虚伪的代议制度。我国在民主模式的取向上就体现了这样一种思路：无产阶级一方面要争取民主，同时又要避免资产阶级议会的缺陷，“当然不免向往直接民主制”，“这种民主制，……，即使要派代表，也必须是可以随时被选民撤换的。”[10]这种直接民主的理想，具体反映在代表和选民关系问题上，就是强调选民享有直接管理国家事务的权利，在不得已而实行的间接民主制度中，应当采取直接罢免制度以保障选民的固有权利不被代表僭越。[11]

　　2、直接罢免方式缺乏客观实现条件，是代表罢免制度不具有实践能力之症结。尽管直接民主是一种纯粹的民主形式，但是在现实的政治实践中却无法实现，其原因主要在于，这种政治上层建筑所赖以生存的经济基础已被阶级斗争和民族国家的发展摧毁，由此导致现代社会在诸如政治单位的规模（地域范围和人口数量）、社会异质化程度以及公共政治事务的广泛性与复杂性等方面，缺乏与实现直接民主相适应的客观条件。由于我国的罢免权行使方式具有直接民主的特征，因此，限制直接民主实现，使之不具有实践性的因素[12]也同样适用于罢免制度，致使其在实际运行中根本行不通。从应然的立场上看，直接罢免方式的有效行使必须以满足下列条件为前提：首先，制度管辖的地域范围、人口数量有限，选民居住相对集中，一来使选民能够有条件接触代表，了解代表的个人品行和履行职责的状况，二来也便于集会，选民朝出暮归，不致影响生产。历史经验表明，政治参与者的行为“直接可观察性”的范围一般在几千人之内。其次，公共政治事务须局限于区域性范围，简单、稳定，与选民自身利益息息相关，使不具备相关专业知识的大多数选民有能力、有兴趣对代表的各项决策作出评估。再次，为了使选民在行使罢免权时保有独立、平等的地位，避免产生“顺从式投票”行为，[13]社会成员之间的经济和社会差别必须保持在最低限度。最后，社会结构必须保持同质性构成，利益关系简单、单一，不存在利益主体的过大差别，这样，选民在考察代表时才能形成共同的评价标准，便于统一认识，达成共识。由此可见，我国代表罢免制度只能存在于自然经济条件下的小国寡民之中，与社会发展的一般趋势以及我国地广民众、利益多元，并处于改革和转型发展时期的具体国情不相适应，在现实的政治实践中必然陷入困境。

　　3、完善我国代表罢免制度的根本出路在于转换罢免权行使方式，使之与间接民主形式相适应。之所以得出如是结论，主要基于以下三方面理由：第一，现行罢免制度无法完善。在选民直接罢免权行使方式不变的条件下，任何试图进行制度改进的主张都不具有现实可行性，实践中或无法实施，或遗害无穷。尽管从形式上看，这种类型的“改进措施”完善了制度，强化了执行，但由于制度本身不具有实践能力，即便勉力而行，收效也可想而知。这或许也是学术界在代表罢免制度的完善问题上所提出的主张无法为实践所采纳的原因吧。第二，从系统的整体性方面来看，罢免权的行使方式理应与我国人大制度的间接民主模式相吻合。罢免制度虽然自成体系，但是相对于人大制度体系而言，只是后者的一个组成部分，在制度设计上必须与后者的原则和模式相协调。在一个政治体系中，“当一个变数在数量上或质量上发生变化时，其他的变数也会受到压力并发生变化：于是，这个体系就改变了其行为方式，或者对不守秩序的组成部分用管制机制加以惩罚。”[14]例如，我国代表罢免制度中存在的诸如代表素质差，参政议政能力不足，脱离群众，官僚习气严重等弊病之所以长期得不到改善，其中一个重要原因就在于，我国对代表的监督罢免机制与多层次间接选举代表的制度不配套，原本彼此关联、相辅相成的两套制度也就变得彼此不受制约、相互游离。第三，建立间接罢免方式，代表罢免制度才具有现实的实践能力。间接罢免方式是与间接民主形式相适应的一种罢免权行使方式。如果说直接民主是对纯粹民主形式的向往，那么间接民主就是这种“向往”对现实的妥协。从形而下的制度层面考察，间接民主有效地消除了人民主权与直接民主之间的紧张矛盾，使民主得以借助一定的渠道转化为现实的力量。从形而上的层面来看，由公民选派代表间接行使管理国家权力的方式，真实地反映了现代社会专业分工、彼此合作的相互关系，与工业社会物质生产发展的整体水平相适应，从而在现实的政治生活中能够发挥应有的功能。我国代表罢免制度之所以在制度层面陷入困境，也就在于在罢免权行使方式上违背了基于分工原则的社会关系，企图在政治上实现自给自足。实际上，代表罢免制度实践中面临的种种障碍，是现代生产方式所带来的必然结果，社会事务日益多样化、复杂化的事实，要求人们只可能掌握某一方面的技能，从事某一门类的工作，而不可能做到面面俱到。政治事务也不例外。国家权力所有权属于全体人民所有，并不排除这样一种必要性，即国家权力行使权[15]由一些人民选举产生的具备专业知识和专门经验的“政治类技术工人”具体操作。因此，采取由选民选派专业人员组成专门机构，间接行使对代表的罢免权的方式，顺应了社会分工的需求，能够有效消除阻碍现行代表罢免制度的诸多障碍，使代表罢免制度具有实效。

　　三

　　转变罢免权的行使方式是完善我国代表罢免制度的根本出路。在从直接罢免方式向间接罢免方式转变的过程中，有必要遵循以下几条原则：第一，保证人大制度体系的整体性和法制建设的统一性。间接罢免方式及其相关制度措施在所遵循的指导精神和基本原则上，必须与人大制度的基本框架相一致，与人大制度体系的其他相关制度相协调。第二，不违背精兵简政的组织原则，建立间接罢免方式应尽可能利用现有的机构、设施，避免膨胀机构，增设冗员，增加不必要的开支。第三，保持审慎渐进的态度，在党的领导下有计划有步骤地进行改革。鉴于以上认识，笔者就我国实行间接罢免方式提出一些不甚成熟的设想，以供参考。

　　1、间接罢免方式的具体制度设置。间接罢免方式的实质，是由专门机构代表选民行使对代表的罢免权，该机构必须满足三个条件，一是在组织上必须充分体现民意；二是有条件对代表履行职责的状况予以充分的了解；三是能够持续性地履行职责。笔者以为可考虑在全国人大及地方各级人大增设一个专门委员会〔或工作委员会〕，产生和组成方式与其他专门委员会相同，专司监督罢免本级人大代表之职，可依据法定程序提出对代表的罢免案，交人民代表大会表决通过。选民、选举单位及其他社会组织均可以适当理由，依据法定程序，向该专门委员会提出对本级人大代表的意见、批评和申诉，但没有是否罢免的决定权。

　　2、有条件地保留直接罢免方式，作为对间接罢免方式的有益补充。由选民直接行使罢免权的方式，尽管不具有制度的实践能力、但从其蕴含的实际内涵来看，毕竟体现了较高的民主程度，是人民主权原则和社会主义性质的最充分体现。因此，在实现从直接罢免方式向间接罢免方式转变的过程中，一方面还须适当地保留直接罢免方式，以此作为疏通民意的渠道；另一方面必须顾及直接罢免的固有缺陷，因为它不可能广泛、持续地发挥功能，故只令其作为间接罢免的补充形式。直接罢免方式在功能、角色上的转换，要求它在罢免权行使的一般程序以及罢免权行使效力方面都需要增加一些限制，避免直接罢免出现随意性，防止它干扰法定专门机构正常地履行职责。美国各州为防止罢免权的滥用，对于罢免案的提出往往设置两项限制：一是官吏就职后的最初期间（一般为6个月）不得提出罢免；二是罢免案的提出，在一个官吏的一次任期内只限于一次。[16]以上限制措施保障了议员的正常工作不受干扰，在制约代表和保障代表权利之间寻得了平衡，可供我国代表罢免制度借鉴。

　　3、完善的选举制度是选民行使直接罢免权的恰当形式。经常而有效的选举无疑能够加强议员对选民的责任意识，“在他们（议员）攫升的方式使他们产生的观点由于行使权力而忘却以前，他们不得不预料到他们的权力结束时刻。到那时，他们执行权力的情形要受到审查，他们必须降到攫升以前的地位。”[17]资本主义国家对议员的约束往往由议会专门机构行使，如美国参议院的道德标准特别委员会，日本参众两院的惩罚委员会等，普通选民则只是通过定期的选举表达他们对议员的评价。笔者将选举看作是选民直接罢免权的另一种形式，并认为这种形式比单纯的直接罢免方式优越。其理由包括两方面：一是将选举和直接罢免合二为一，免除了单独组织罢免在组织、时间、经费开支方面的负担；二是选民对代表的观察和评价可以建立在一定任期的基础上，那时是非功过相对明朗，选民对代表作出客观评判成为可能。事实上，完善的选举制度可以卓有成效约束议员的行为。例如，实证分析就表明美国议员在进行决策时，往往要详细了解自己所在选区选民的意见，不违背选民意志己成为议员谋求连任的必要条件，因此，笔者主张在我国应加快建设和完善选举制度，以此作为选民行使直接罢免权的主要手段。

参考文献：

　　[1] 本文原载《江苏社会科学》2000年第2期。

　　[2] 所谓制度的实践能力，是一个与制度在理论上的逻辑合理性相对应的概念，狭义上指相关法律规范能否实施以及能否具有实效，广义上则涉及到受法律规范支配的相关制度在政治生活实践中的现实可行性，涉及到制度在实行过程中是否会偏离制度设置的原意、是否会在实践中产生意想不到的危害性等因素。笔者认为设立或完善一项制度，不应单纯满足于制度在理论上的先进性、合理性，而必须充分考虑制度在实践中的可行性、真实性和无害性。

　　[3] 许崇德主编、司法部律师资格考试委员会编审：《法学基础理沦。宪法学》。法律出版社19 98年版。第205页。

　　[4] 拉兹（Joseph Raz）将法治归结为这样一个基本思想，即法律应能提供有效的指引。参见沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第215页。

　　[5] 依据全国人大常委会对湖南省七届人大二次会议部分代表对副省长杨汇泉提出罢免案所作的解答，可见是否罢免完全凭代表判断。鉴于选民行使罢免权与代表行使罢免权基于同样的法理依据和宪法原则，笔者以为上述解答可作参考。

　　[6] 柯楚河、刘国俊、刘正图：《罢免县乡人大代表存在的问题及对策》，湖北省人大常委会主办：《楚天主人》1998年第5期。

　　[7] 有从事人大工作的同志指出，现行罢免方式还存在着选民居住分散，难以形成罢免动议，以及由下级选举单位罢免所选出的上级人大代表实践中不便操作等缺陷。参见袁仲国：《从一名人大代表应不应该罢免所想到的》，《楚天主人》1998年第9期。

　　[8] 参见孙潮：《论间接选举的人民代表与原选举单位的关系》，《政治与法律》1993年第1期；以及辛文整理的《发挥人大代表作用的思考与建议-报刊要论综述之二》，《中国法学》1990年第6期。

　　[9] 具体论述请参见拙作：《两种代表制理论之再评价》，《法商研究》1998年第2期。

　　[10]《顾准文集》，贵州人民出版社1994年版，第354页。

　　[11] 相关论述参阅：［法］卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第125页；第128页。

　　[12] 有关直接民主不具有实践性的论述请参见［德］马克斯。韦伯著：《经济与社会》下卷，商务印书馆1997年版，第271－275页。

　　[13] 在直接民主制度下，缘于身份地位、个人心理及公众威力的影响，社会弱势群体往往产生“顺从式投票”行为，这实际上减损了直接民主的实效。参见Stephan Thernstrom，Poverty and progress（1964）转引自Fred Greenstein & Nelson Polsby主编：《政府制度与程序》，幼狮文化事业公司1983年版，第368－369页。

　　[14] ［美］加布里埃尔·阿尔蒙德、小G·鲍威尔著：《比较政治学-体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第6页。

　　[15] 国家权力所有权与行使权的提法及相关理论参见童之伟：《国家权力分解定律的假设与求证》，《法学》1995年第4期。

　　[16] 王世杰、钱瑞升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第190页。

　　[17] ［美］汉密尔顿、麦迪逊、杰伊著：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第292页。

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