推进开发区新型制度的扩散

发布日期：2004-10-19 文章来源：互联网

　　改革已进入到关键时期，必须实现突破。但同时，改革又必须慎重、平稳地进行，尽可能避免出现波动和震荡，当初那种“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式已不再适应，而需引入较为完善和成熟的指导方案。这种方案不应完全靠主观设计而来，而需有成功的实践作为基础。开发区便是这样一个理想的“中试”基地和改革目标与改革对象之间的一个最合适的接口。

　　开发区不相协调的两种功能

　　我国的开发区建设起步于上世纪80年代，十多年来，其成绩有目共睹。在许多地方，开发区成为最先进的生产力的聚集地，也是经济发展的主要增长源和现代化建设的示范点，无论是投资的活跃程度，还是经济发展水平或是实际产出效果，都代表了当地的最高水平。更重要的是，许多开发区不仅自己“一枝独秀”，成为当地一个引人注目的“亮点”，而且还直接或间接地影响和带动着所在地区经济的发展，引出了“满园春色”。比如，区内外资的大量投入和巨大产出，优化了当地的经济结构和产业构成，提升了当地参与国际经济的水平。区内企业与区外企业进行广泛的协作和配套，为区外企业提供了新的发展的空间，并传输了先进生产技术、管理方法和市场经营理念，使区外的许多企业提高了生产经营水平。众多优势企业进驻区内，导致了大量高层次人才和优质劳动力的流入，不仅改变了当地的人力资源结构，而且还扩大了社会消费，促进了市场的繁荣。特别值得一提的是，开发区建设和发展的成就，充分证明了发展经济的重要意义，帮助人们转变了观念，开拓了视野，加强了对市场经济的认识，提高了参与国际经济的能力。这种软性的影响所产生的实际效果更为深远也更为广泛。

　　不过，与此同时，我们也应该注意到其中的缺憾和不足。

　　80年代中期，我国在沿海地区开始设立开发区时，当时的一个战略设想就是要让它成为类似于经济特区的特殊区域，一方面凭借良好的发展环境，大量吸引外来投资，发挥对外开放的示范窗口的功能，并以此探索经济发展的新路子。另一方面，要利用它所享有的某些特定权限，构建起一套有别于区外的有利于促进经济更快发展的制度体系（包括各种相关的做法与不成文的规则），发挥改革试验田的功能，为整体的体制改革积累经验，提供范例。

　　事实上，在十多年的发展中，开发区在制度建设方面作了许多探索和创新，也积累起了许多较为规范的、符合市场经济要求的发展经济的成功经验。然而，与充当对外开放窗口、承担带动地区经济发展的职能相比，开发区改革试验田功能的发挥并不尽如人意。而从完成经济和社会管理体制转换和真正实现对外开放、与国际接轨的高度讲，后者的重要性显然要大于前者。

　　两种功能发挥不相协调，其最明显的表现，就是经历了将近二十年的时间后，在制度体系方面，区内区外仍是“两张皮”，存在着明显的隔绝，开发区内行之有效的一些做法仍然只能囿于一方小天地之中。比如，开发区内的外资企业完全是市场的产物，以实现投资价值的最大化为经营目标，而区外的企业却往往要应付政府的种种指令和要求，发展还常常受到各种各样的制约；同样的行政管理事务，开发区内的一个部门单独就能承担起来，而在区外则要牵涉到多个部门；不少开发区已实现了零收费，而在区外，各种行政事业性收费让企业无所适从；开发区内各类人员的进出调动非常方便，而在区外则一发而牵动全身，手续繁琐，等等。这样的不协调状况多少与创办开发区的初衷有所背离。

　　形成这种局面的原因是多方面的。一般而言，资本、技术、人力资源等这类主要经济要素具有活跃的本性，在市场机制的作用下，它们总是力图冲破种种障碍和限制，向利润最丰厚、效益最突出的地方流动。开发区对周边地区的经济带动作用表现明显，主要机理就在于此。而制度作为不同社会利益集团之间实际经济利益关系的规范者，具有较强的稳定性，一旦固化便难以发生改变，开发区的新型制度因而难以向区外扩散。

　　在主观方面，制度传导机制的缺失，也是造成区内区外制度一直存在隔绝的重要原因，而传导机制的缺失又与改革的总体环境及开发区所在地政府的指导思想和具体行政行为密切相关。在实践中，尽量加大投入、加快产出、促进整个地区的经济发展，往往成为开发区的全部目标而受到高度重视。在开发区的经济份额越来越大、对当地发展的贡献越来越突出的时候，这种倾向便愈加明显。

　　开发区新型制度

　　向外扩散已势在必然

　　如果说在创业发展初期和拥有较多的优惠政策的条件下，开发区与区外的制度体系之间的隔绝状态还能维持，改革试验田功能的发挥还不太紧迫的话，那么，随着对外开放的扩大与深入，开发区的发展进入定型和成熟阶段，以及开发区的优惠政策逐渐消失，这种隔绝状态就应该尽快消除。其主要原因在于：

　　第一，我国已加入WTO，直接面临着与世界接轨、按照市场经济要求真正完成行政管理体制和政府职能转换的艰巨任务，这与我们原来已实施的改革是一致的。可以说，改革已进入了关键时期，必须实现突破。但同时，改革又必须慎重、平稳地进行，尽可能避免出现波动和震荡，当初那种“摸着石头过河”、“走一步看一步”的方式已不再适应，而需引入较为完善和成熟的指导方案。这种方案不应完全靠主观设计而来，而需有成功的实践作为基础。这里，开发区便是一个最理想的“中试”基地和改革目标和改革对象之间的一个最合适的接口。开发区进行建立新型制度的探索，并在取得成功后向区外的扩散，是与改革的要求和实施改革的方式重合的，而且具有较高的成功率。

　　第二，开发区需要以其新型制度的扩张来抵御向旧体制回归的压力，保持在对外开放和经济发展方面的领先优势。目前，开发区多为城市的一个行政区域，区内区外两种制度体系始终处于直接的粘合状态，而开发区又处于势单力孤的状态。两种制度体系虽互有影响，但区外对区内的影响远远大于区内对区外的影响。开发区虽不同于区外，但它的所有活动都必须融入当地，所有的职能和事务必须与区外对接。在这个过程中，区外旧体制的渗透力变得十分强大，或者直接深入开发区内造成负面影响，或者时时对开发区内的新型制度提出回归的挑战。事实上，许多开发区在经历了初期的发展创新之后现在也正在受到旧态重现的困扰，比如出现了机构扩大、人员增加、效率降低、规范松弛等现象。避免这种局面的最好出路，就是区内区外制度体系在开发区新型制度的基础上实现统一。当然，这应是开发区的新型制度体系逐步扩散覆盖到区外，而不是最终开发区的新型制度完成历史使命后退出舞台，最终消失。

　　第三，开发区经济与区外经济的一体化趋势的加强，也提出了开发区的新型制度实现扩散的要求。开发区对区外的经济带动作用，反映出区内区外在经济上越来明显的一体化趋势，它对区内区外是同时有利的。但这种趋势的加强是在两种制度体系的碰撞和矛盾中实现的，它涉及政府与企业的关系、政府的职能、以及政府的行为理念和办事方式与效率等，比如行政审批、收费、中介服务、企业登记管理制度。在开发区的区域范围不可能随意扩大的情况下，要使开发区对区外的经济带动作用更明显，区外受区内先进生产力的辐射更强，则必须加快加大开发区的相关制度向区外转移的速度和力度。今后，随着对外开放的扩大和引进外资水平的提高，对开发区内与区外制度体系一体化的要求势必还要强烈，这也就意味着区内制度要加紧向区外扩散和延伸。

　　第四，经过多年的探索，特别是经过与实践的不断磨合与调整，开发区所创建的新型制度体系已趋于成熟与完备，已有条件向区外扩散。开发区的特殊地位与功能，使得它的制度体系与区外相比，显现出较为活跃的特点，它没有一下子定型凝固，而在不断适应开发区的发展需要的过程中进行着调整、完善和改进，因而与充分开放的经济体系和较为规范的市场经济较为吻合，也更能反映区外的发展趋势。一些办得比较好的开发区在制度建设方面大多遵循着这样一些原则：小政府与大社会、亲商服务、公平高效、行为规范等。其制度体系涉及经济发展的各方面，包括机构设置、劳动人事、行政审批、规划建设、投资项目管理、行政事业收费、企业登记管理、企业服务、社会保障等。因此，开发区的新型制度具备了推广扩散的现实基础。

　　对开发区制度扩散途径的设想

　　开发区新型制度的扩散并不意味着将开发区现有的一套制度体系原封不动地搬到区外更大的一个区域范围内，而必须先进行必要的整合与完善，这一点恰恰也是开发区自身发展所需要的。主要内容有二。一是一般化，即将那些与特殊权限和优惠政策关系密切的制度逐渐转换为基于同样的权限和政策背景、能够普遍适应的制度，或以一般化的制度填补原来的位置。开发区现在享有的特殊权限和政策，必然迟早会被逐渐取消。二是丰富化，即扩大开发区制度体系的内涵和覆盖面，使之不仅仅适合用于招商引资、土地开发、发展经济的内容，还容纳公共事务管理、社区管理等方面的内容。开发区既然已成为城市的一部分，就必然要扩大空间内涵、拥有城市功能的。同样，目前开发区普遍采用的管委会制度也必然要过渡到一般的政府体制。

　　目前，我国的开发区无论是何种级别，实际上都是由开发区所在地的政府管理和操作的，所以，由当地政府来领导、组织实施开发区制度的扩散应是最适合的方式。从开发区及开发区与区外关系的实际状况出发，有这样三种途径可供选择。

　　第一，整体覆盖。在开发区所在地，选择与开发区关系较为密切的完整行政区域，作为开发区制度扩散的范围。在开发区的总体规划基本保持不变的前提下，扩大开发区管理机构的管辖范围（行政范围），把所选定的区域纳入其中。同时，开发区原来的管理机构转换为一般的政府体制，撤销所在区域的政府。或者可以开发区管理机构为基础，将所在区域的政府与之合并，建立一般的政府体制，实行一套班子两块牌子。

　　第二，重点推进。目前许多开发区在区外建立了分区或配套区，可以选择它们作为重点推进的对象。这些小区原来就与开发区经济上联系较为密切，在制度上也有不同程度的同化，开发区的新型制度较容易在那里实施。在实施扩散后，再以这些小区为基础，使开发区的新型制度在实施范围上向这些小区所在的乡镇或区县扩散，在实施内涵上，则由经济领域扩散到行政管理和社会管理区域。这些乡镇和区县再作为扩散的基点。

　　第三，单项移植。结合开发区和其所在区域的实际情况，选择一些在开发区中发展较为成熟、实际效果较好、整体牵涉面较小又易于采用的单项制度，进行推广实施，再逐步增加这样的单项制度。首先可移植的制度有：行政审批、行政收费、企业登记管理、土地和工程建设的招标拍卖等。

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