下广村民委员会诉湾坞乡人民政府侵犯其滩涂所有权、经营权及赔偿损失案

原告：福安市X乡X村民委员会。

法定代表人：陈某某，主任。

被告：福建省福安市X乡人民政府。

法定代表人：马某某，乡长。

讼争的滩涂座落在下广村吴虾塘，长约200米左右，东至下广村水田，西至海（海水退潮位），南至鬼岐湾水利排洪闸，北至港仔。1990年前该滩涂系属荒滩，未经开发。1990年8月，下广村民开发利用此滩涂种蛏成功。1991年至1993年，下广村村委会将此滩涂发包给他人种蛏。1995年2月，下广村X村民在滩涂上种殖蛏苗。1995年5月13日，湾坞乡人民政府向福安市人民政府要求，将湾坞乡辖区内的滩涂使用权下放给湾坞乡人民政府管理。1995年5月29日，福安市政府197号文件批复：同意湾坞乡政府统一使用该乡行政区域内的滩涂，时间从1995年1月1日至2000年12月31日止，由福安市政府土地和水产部门分别发给临时国有土地使用权证和养殖使用证。但湾坞乡政府至今尚未取得临时国有土地使用权证和养殖使用证。1995年6月16日，湾坞乡政府以受福安市政府委托管理使用该滩涂为由，利用行政职权，收取下广村委会蛏款4000元，归乡政府所有，并将滩涂发包给乡公安派出所、乡武装部等单位经营使用。

原告下广村村委会不服，向福安市人民法院提起诉讼。原告认为，讼争的滩涂自古以来是原告所有，有土地证为据。1990年起下广村民首先开发利用，并获种蛏成功。1991年至1993年，以村委会的名义将滩涂发包给个人种蛏，被告湾坞乡政府也无异议。如今，被告将此滩涂发包给其他单位经营使用，严重地侵犯了原告的滩涂所有权、经营使用权，并造成原告经济损失，要求乡政府赔偿40000元。

被告湾坞乡政府辩称：1995年间，福安市人民政府安政（95）综197号文件将其滩涂授权乡政府统一管理，湾坞乡政府认为，下广村委会未被乡政府授权，仍强行种蛏，是违法行为，因此1995年6月被告向原告收取了蛏款4000元，尔后被告湾坞乡政府将讼争的滩涂发包给公安派出所、乡武装部经营使用。

「审判」

福安市人民法院审理认为，被告湾坞乡政府未取得临时国有土地使用证和养殖使用证，因而被告湾坞乡政府至今尚未取得合法的经营使用权，市政府（95）197号文件的批复，尚未发生法律效力。被告湾坞乡政府将下广村委会开发利用的滩涂，利用职权发包给其它单位经营使用，侵犯了下广村的经营使用权，被告湾坞乡政府收取下广村委会4000元蛏款，依据不足，理应退还。原告认为被告侵犯其滩涂所有权，以及要求赔偿40000元损失，证据不足，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第五目，第六十七条第一款的规定，该院于1997年11月9日作出判决如下：

（一）被告湾坞乡政府将原告下广村所经营的滩涂发包给他人经营的具体行政行为是违法行为，侵犯原告的经营使用权。

（二）被告湾坞乡政府强行收取的原告下广村委会的蛏款4000元予以返还，被告应在本判决生效之日起十日内一次性支付给原告。

（三）驳回原告其它诉讼请求。

一审宣判后，对于侵犯滩涂经营使用权一节，诉讼双方均息诉服判，对于侵权赔偿一节，下广村委会不服向宁德地区中级人民法院提起上诉。其上诉理由是：讼争滩涂被侵占数年，经济损失达80000元以上。原审判决未予支持不当，请求判决湾坞乡政府赔偿其经济损失。

被上诉人湾坞乡政府未答辩。

宁德地区中级人民法院审理认为：根据《中华人民共和国农业法》第十五条以及国务院办公厅《关于治理开发农村的“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》规定，国家鼓励个人或集体对荒山、荒地、荒滩进行承包、开发、治理，并保护承包人的合法权益；参照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条：“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权”，以及原福安县人民政府安政（1984）026号文件关于落实“两滩”政策：“谁开发、谁利用”的规定，沿海荒滩经营使用权应确认给开发者。上诉人下广村委会开发讼争滩涂，并已实际使用、收益，因此上诉人下广村委会对讼争滩涂的经营使用权应受到保护。被上诉人湾坞乡政府未对讼争滩涂进行开发，也未取得合法使用权，却将讼争滩涂发包给其它单位使用，侵犯了下广村的经营使用权，被上诉人湾坞乡政府收取下广村委会蛏款4000元，于法无据，原审判决确认湾坞乡政府发包的行为违法并限期返还下广村委会该款项，是正确的。滩涂所有权属国家所有或依法属于集体所有，上诉人主张湾坞乡政府的行政行为侵犯其对讼争的滩涂的所有权没有法律依据。请求被上诉人湾坞乡政府赔偿其经济损失，因提供的证据不足，不予支持。原审判决予以驳回，也是正确的，下广村委会上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1998年3月11日作出判决：

驳回上诉，维持原判。

「评析」

本案诉讼过程中，双方当事人争议主要涉及以下几个问题，现就这些问题评析如下：

（一）本案原告下广村委会对讼争的滩涂依法是否享有经营使用权。

《中华人民共和国渔业法》第九条规定：“国家鼓励全民所有制单位、集体所有制单位和个人充分利用适于养殖的水面、滩涂，发展养殖业。”《中华人民共和国农业法》第十五条也规定：“国家鼓励个人或者集体对荒水、荒地、荒滩进行承包开发治理，并保护承包人的合法权益”。国务院办公厅《关于治理开发“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》第三条第（一）项更是作了具体规定：“实施谁治理，谁管护，谁受益的政策。在经过治理开发的”四荒“地上种植的林果木、牧草及其它产品等归治理者所有，新增土地所有权归集体所有，在协议规定期限内，治理者拥有使用权，享有国家有关优惠政策。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条也规定：”开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权“。本案中，原告下广村委会于1990年3月即开发利用在该村区域内的这片荒滩，组织该村村民在这片滩涂试种蛏，并取得成功。此后，该村一直实际使用该片滩涂进行养殖，并获得收益。因此，原告下广村委会虽然缺乏确凿充分的证据证实其享有该片滩涂的所有权，但下广村开发、使用该片滩涂进行养殖，这是不争的事实，根据上述法律以及相关的规范性文件的规定，沿海荒滩经营使用权应当确认归开发者。原告下广村委会依法享有该片滩涂的经营使用权，是不容置疑的。

（二）本案被告湾坞乡政府将讼争的滩涂发包给其他单位经营的行为是否合法。

《中华人民共和国渔业法》第十条第（三）款规定：“水面、滩涂的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案原告下广村委会早在1990年3月即组织村民开发利用讼争的这片滩涂进行种蛏养殖，因而依法对该片滩涂享有使用权。那么，被告湾坞乡政府是否具有讼争滩涂的使用权因而有权将该片滩涂发包给有关单位使用呢答案是否定的。首先，福安市人民政府根据被告湾坞乡政府《报告》的要求，作出《批复》同意将该乡辖区内的滩涂使用权下放给湾坞乡政府管理的决定，是同上述国家法律鼓励充分利用适于养殖的水面、滩涂，发展养殖业的规定和中央关于荒山、荒沙、荒滩、荒水“四荒”谁治理、谁管护、谁受益的政策相违背的，因而是无效的。乡、市两级政府这样做，实际上也是不顾原告下广村委会等早就组织开发利用一些滩涂的事实，一纸“批复”即否定了开发荒滩的农民多年所作的努力，损害了他们的合法权益。其次，按照有关法律法规关于申请、审批、颁发国有土地使用证和养殖使用证的有关规定，被告湾坞乡政府没有依照法定程序要求，履行申请报批手续。福安市政府在《批复》中也明确要求由有关行政部门办理、颁发国有土地使用证和养殖使用证。但湾坞乡政府至今尚未取得上述“两证”，因而湾坞乡政府不享有讼争滩涂的使用权。被告湾坞乡政府未对讼争的滩涂进行开发，也未依法取得使用权，却决定将已由下广村委会开发使用的滩涂发包给乡公安派出所、乡武装部等单位经营，其具体行政行为的违法性是显而易见的，侵犯了原告的经营使用权。本案一、二审法院均认定被告湾坞乡政府将原告所经营的滩涂发包给他人经营的具体行政行为违法，判决予以撤销，是正确的。

（三）本案原告要求被告返还向其征收的4000元“蛏款”，以及赔偿其他损失，法院应否予支持。

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有……（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告湾坞乡政府认为其受福安市政府的授权委托管理辖区内的滩涂，享有对该片讼争滩涂的使用权，因而被告不仅将原告下广村委会所经营的滩涂发包给其他单位经营，而且对原告原经营的种蛏养殖，征收名为“下广、徐江蛏埕纠纷蛏款”4000元。被告湾坞乡政府征收“蛏款”的行政决定，缺乏事实根据和法律依据，很显然也是违法的。原告请求返还该4000元“蛏款”，符合国家赔偿法的有关规定，一、二审法院均认定该项诉讼请求有理，予以采纳，判决被告限期返还原告。原告还要求被告赔偿其他损失40000元。根据国家赔偿法关于“赔偿直接损失的原则”和存在实际损失的事实的具体规定，鉴于原告要求赔偿其他损失40000元中，有的是“间接的损失”，不属于国家赔偿的范围；有的因提供的证据不足，因此法院对原告的此项诉讼请求，不予支持，判决予以驳回。