古田县大桥锦辉胶粘剂厂诉古田县工商局违法扣留财物请求行政赔偿案

原告：古田县大桥锦辉胶粘剂厂

法定代表人：陈某某，厂长。

被告：福建省古田县工商行政管理局。

法定代表人：余某某，局长。

1998年5月13日、5月20日，被告以原告擅自使用专利申请号用于产品包装广告进行宣传、销售为由，根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第十七条第三项、《中华人民共和国广告法》第十一条第一项之规定，分别作出古工商城通字（1998）第19号、古工商城通字（1998）第20号扣留财物通知书，扣留封存原告的胶片带七袋（约3.5万张）、封存胶片带成品六百版、暂扣胶片带十七箱。原告不服，向人民法院提起诉讼，请求撤销被告扣押财物通知、归还财物并赔偿名誉及停产等经济损失。

原告诉称：被告的具体行政行为违法，对原告构成行政侵权，请求：1.撤销被告工商城通字（1998）第19号和第20号扣留财物通知书；2.归还扣留财物；3.赔偿因财物被扣留后造成原告不能履行经济合同损失173万元；4.赔偿原告名誉损失30万元；5.赔偿原告因财物被扣押造成原告停产经济损失230万元。事实和理由：广告法第十一条第一项和反不正当竞争法第十七条第三项均没有赋予被告可以扣留、封存当事人财物的权力，故被告的行为显然违法。原告的产品已向国家专利局申请专利，且国家专利局已受理并公告。根据专利法的规定，原告享有的专利权利，从申请之日起即开始受法律保护，未经原告许可，其他人私自实施该专利的行为被视为侵权行为。因此，原告的产品因已申请专利而属于禁止竞争的范畴，被告对原告适用反不正当竞争法的规定，显然错误。被告不依法行政，违法对原告采取行政强制措施，严重侵犯了原告的合法权益，给原告的财产权和名誉权造成极大损害。

被告辩称：根据群众举报，发现原告在生产经营活动中有违法嫌疑，根据法律规定对其违法嫌疑物品进行查封扣留，属于正常行使执法措施，尚未对原告作出处理决定，原告的起诉不符合行政诉讼法的规定，诉请赔偿经济损失无事实和法律依据。请求依法驳回原告诉讼请求。

审判

宁德地区中级人民法院认为，行政机关作出具体行政行为必须适用法律准确。被告根据《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》之规定，作出决定扣押封存原告财物，但该两法均未规定被告有作出强制扣押财物的职权，其作出扣押决定没有法律依据。且被告于1996年5月3日审核原告对食用菌专用胶片带以专利号（略）.9号进行广告。因此，被告以广告法、反不正当竞争法的有关规定作为法律依据作出扣押原告财物的决定，属适用法律法规错误，原告请求归还被扣押财物应予支持。广告法和反不正当竞争法没有规定对强制措施提起行政诉讼以复议为前置条件，且被告作出扣押决定时也未告知原告通过复议程序，不能提起行政诉讼的理由不能成立，诉请驳回原告起诉的请求不予支持。宁德地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，于1998年12月7日作出（1998）宁中行初字第03号判决：

撤销古田县工商行政管理局古工商城通字（1998）第19号、第20号扣留财物通知书。

原告在提出撤销被告的具体行政行为的同时，提出要求行政侵权赔偿，并提供了下列证据材料：1.市场销售全国第三次香菇专业大会，预订货量达10万包，价值为260万元；2.关于要求赔偿停产损失230万元的依据：一台机日产量380－400包，共四台机，三个月计算，胶片损失362.5万元，香菇专用胶片300万元。3.合作意向书，与中国食用菌协会药用真菌委员会的生产、销售合作；4.工矿产品订货合同：1998年1月5日与安徽省休宁县黄山真菌研究所签订白木耳灵芝透气专用胶片、香菇透气专用胶片各15000包和20000包，价值（略）元，供方不能按期交货赔偿全部损失。

宁德地区中级人民法院审理认为，行政机关及其工作人员违法对财物进行扣押，受害人有取得赔偿的权利。本案被告根据广告法、反不正当竞争法的有关规定，扣押原告财物，但该两法并没有授权被告扣押原告财物的权利，被告的强制扣押行为违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条第二款之规定，被告应当返还原告财产。原告提出被告强制扣押造成其名誉损失，因未向法庭提供证据，其请求不予支持。原告虽然提供了与安徽省休宁县黄山真菌研究所签订的工矿合同，其可能的盈利属间接经济利益，且该合同规定违约责任属人民法院处理，原告并未提供人民法院所作出的调解或者判决，证实原告因违约应当承担的经济责任，因此，该工矿合同并不能证明其损失，其请求赔偿也不予支持。此外，原告还提出因被告行为造成停产损失230万元的赔偿请求，本案被告扣押的是成品，扣押行为与停产没有必然的因果关系，原告的该项请求也不能予以支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第二十五条第二款之规定，于1998年12月7日作出（1998）宁中赔初字第01号判决：

一、古田县工商行政管理局在本判决生效之日起三日内返还古工商城通字（1998）第19号、第20号通知书所扣押的财物；

二、驳回原告请求不能履行经济合同损失173万元，名誉损失30万元，停产经济损失230万元的赔偿。

宁德地区中级人民法院分别对被告的具体行政行为的合法性和原告要求行政侵权赔偿作出一审判决后，原、被告对一审判决确认被告强制扣留财物违法，均不持异议；但对行政侵权赔偿的判决，原告表示不服，单独就此提出上诉。

上诉人古田县大桥锦辉胶粘剂厂上诉称：1.被上诉人古田县工商行政管理局扣押上诉人的包装袋实际上是8袋，而扣留通知书上只写7袋，一审对此扣押数量问题未作评判，请二审查明事实，判令返还；2.一审庭审中，上诉人已变更“返还扣押的胶片带”的诉讼请求，上诉人不要求归还，要求赔偿因扣押致使胶片带过期报废的损失33120元；3.赔偿因包装袋被扣押致使胶片带无包装袋不能出厂的损失27万元；4.赔偿因扣押胶片带主产品导致停产107天的经常性费用开支60540.4元；5.赔偿因本案支付的诉讼费2.7万元，代理费3万元，差旅费7.6万元；6.赔偿不能履行合同的损失58万元，受诉损失12万元。

被上诉人古田县工商行政管理局答辩称：1.被上诉人暂扣上诉人包装袋仅7袋；2.上诉人称“被扣的胶片带已无法使用”没有根据；3.上诉人与安徽休宁县黄山真菌研究所签订的合同是无效合同，不能作为赔偿依据，而且间接经济利益也不属于国家赔偿范围；4.上诉人的停产与被上诉人的扣押行为没有必然的关系。

庭审中，上诉人提供如下证据支持其上诉请求：1.证人李秀香、李朋全、陈某坚出庭作证，证明被上诉人扣押上诉人8袋的包装袋；2.古田县技术监督局1997年4月28日颁发的闽古标登字（1997）第218号《福建省工业产品执行标准证书》，确认上诉人生产的产品执行的产品标准符合《标准化法》，予以登记、注册，颁发工业产品执行标准证书；3.上诉人制定的Q／GTDQ01－1997《食用菌专用胶片带》企业标准，其中7.4.3条内容为“自购货日期起，产品贮存期为一年”；4.上诉人1998年1月20日从福清市融城子官塑料制品商店购进价值89582元原料的发票，与证据3一起证明被扣押产品现已过期报废；5.古田大桥镇X村民委员会1998年5月21日的书面证明，内容是经村委会清点，上诉人当日库存产品有284箱，均无专用包装袋包装；6.福州市耀升胶粘软包装厂1999年2月25日的书面证明，内容是上诉人于1997年12月在该厂定做绿色香菇袋2180张、红色香菇袋10280张，因被上诉人1998年5月底到该厂调查，该厂有顾虑后不再为上诉人承印包装袋；7.常洋村村民委员会1998年12月25日的书面证明，内容是上诉人5月13日至8月15日停产；8.常洋村程卫疆等57位村民1998年12月23日的书面证言，内容是上诉人停产3个月；9.常洋小学冯海英、李淑珍1998年12月25日的书面证言，内容是上诉人停产3个月；10.大桥商店雷XX等5位营业员1998年12月24日的书面证言，内容是上诉人停产3个月；11.上诉人1998年1－12月的工资表，常洋村村民委员会1998年4月30日、12月30日两次收取上诉人厂房租金共2万5千元的收款收据，1998年8月17日陈某卫签收的上诉人6－8月电费收据，金额为355元；12.上诉人1998年1月5日与安徽休宁县黄山真菌研究所签订的合同，合同规定由上诉人提供白木耳、灵芝透气专用胶片15000包，香菇透气专用胶片20000包，合同金额86万5千元，5月30日发运；13.安徽休宁县黄山真菌研究所起诉上诉人的民事诉讼、古田法院受理案件通知书开庭传票；14.上诉人1998年8月25日、9月30日汇给宁德地区中级人民法院诉讼费共计25000元的信汇凭证；15.中国律师学研究所1998年8月23日出具的收取上诉人代理费1万元的收据、1999年3月7日出具的收取代理、调查等费用2万元的收据；16.上诉人工作人员前往宁德诉讼、往河南、北京等地说明情况、咨询的差旅费单据。

被上诉人古田县工商行政管理局质证认为，上诉人提交的证据1中，李秀香既是上诉人法定代表人的妻子，又是上诉人的副厂长，李朋全是李秀香的弟弟，也是上诉人的业务经理，他们所叙述的应视为当事人的陈某而不是证人证言；陈某坚只证明看到8袋东西，但不知里面装的是什么，也没有看见工商人员搬走包装袋。一审中上诉人已提交了李秀香签名捺指印的《现场检查记录》和《扣留财物通知书》，所载明的是包装袋7袋约3.5万张。该证据是原始书证，证明力高于证人证言。对证据2没有异议。证据3表明贮存期自购货日期起算，而且上诉人包装袋上根本没有标识期限，反而写明“已研究保存十年不变”。证据4与本案无关。证据5无效，因村委会不具备行政执法权，其作出的清点行为无效。证据6不能说明产品已生产并交付。证据7没有法律效力。证据8和证据9中的村民和教师不是目击者，证据10的格式不符合形式要件，这三份证据的真实性无法证明，应认定无效。证据11的工资表不能证明上诉人的主张，因为上诉人是办在农村的私营企业，这些工人不是固定工，没有干活而发工资是不可思议的，并且其中一些人是上诉人法定代表人的亲属。证据12属无效合同，而且合同要求的胶片带是加纱线的，与被扣押的胶片带无关。上诉人使用的包装袋是普通的塑料袋，不可能无处购买，上诉人不能履约和是否停产与被上诉人的行为无直接因果关系。证据14，宁德地区中级人民法院收取的诉讼费是预收，不是实收。证据15说明委托代理是有偿行为，而社团代理一般是无偿的，若收费也要依法。证据16中，诉讼费用方面有些不合理开支，到河南、北京等地说明情况、咨询的差旅费与被上诉人的行为无关。上诉人一审时未提出赔偿“为诉讼支出的费用”的请求，二审中提出，于法无据。

经审理，二审法院对案件事实和证据作如下认定：被上诉人古田县工商行政管理局1998年5月13日、20日两次扣押上诉人古田县大桥锦辉胶粘剂厂财物。上诉人不服，向宁德地区中级人民法院起诉，要求撤销被上诉人的扣押通知并赔偿损失。宁德地区中级人民法院依法对行政诉讼和行政赔偿请求分别立案，合并审理，分别作出（1998）宁中行初字第03号和（1998）宁中赔初字第01号行政判决。（1998）宁中行初字第03号行政判决认定古田县工商行政管理局1998年5月13日根据广告法扣留上诉人胶片带包装袋7袋、封存胶片带成品600版，5月20日又根据反不正当竞争法暂扣上诉人胶片带17箱。宁德地区中级人民法院认为古田县工商行政管理局的扣押行为适用法律错误，判决撤销古工商城通字（1998）第19号、第20号扣留财物通知书。双方当事人对该判决均未提起上诉，判决已发生法律效力。上诉人提出的被上诉人扣押胶片带包装袋数量问题，因宁德地区中级人民法院生效的（1998）宁中行初字第03号行政判决已作出认定，并且上诉人的证人陈某坚的证言不能证明被上诉人扣押了8袋包装袋，李秀香、李朋全与上诉人的法定代表人有亲属关系，又是上诉人的工作人员，其所述无其他相关证据予以证实，被上诉人又不予认可，因此上诉人的举证不能否定一审法院对此情节的认定。上诉人主张的胶片带过期报废问题，因上诉人4号证据未能证明被扣押的胶片带是用此批原料生产，即使能够证明，结合3号证据，也无法证明被扣押的胶片带已过保质期。证据12和13证明上诉人与安徽休宁县黄山真菌研究所签订合同以及上诉人违约的事实。上诉人主张的被上述人扣押行为导致其产品因无包装袋而无法出厂、无法履行合同并停产的事实，本院认为上诉人7－10号证据不能证明被上诉人的扣押行为导致上诉人停产，结合被上诉人扣押的香菇专用胶片带而且未加纱线，庭审检视的包装袋是普通的塑料袋等证据，说明扣押行为并不能导致上诉人无法履行与黄山真菌研究所的合同，因此，上诉人主张的这一事实依据不足，被上诉人的异议成立。同时，上诉人的起诉状和一审庭审表明上诉人一审的赔偿请求是：归还被扣押财物，赔偿损失30万元、不能履行合同损失173万元、停产损失230万元。因此，上诉人要求赔偿因本案支付的诉讼费用的请求不在一审诉讼请求之内，对与此项请求有关的证据，二审法院不予审查认定。

福建省高级人民法院审理认为，被上诉人古田县工商行政管理局1998年5月13日、20日两次扣押上诉人古田县大锦辉胶粘剂厂财物的行为已被确认为违法，被上诉人应返还所扣押的财物。上诉人提出胶片带被扣押至今已报废，不要求返还而要求赔偿损失的请求，因证据不足，不予采纳。由于上诉人无法证明上诉人停产及不能履行合同是被上诉人的扣押行为造成的，对此部分损失，不能要求被上诉人赔偿。至于上诉人要求赔偿因本案支付的诉讼费用的请求，由于在二审中才提出，未经原审法院审理判决，因此，对此项诉讼请求二审法院不予审理。综上所述，上诉人的上诉无理，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于1999年3月22日作出判决：

驳回上诉，维持原判。

评析

本案是一起原告既诉被告具体行政行为违法，又同时请求行政侵权赔偿的案件。根据最高人民法院司法解释之规定，受诉法院分别立案，合并审理。一、二审法院在审理过程中，主要涉及以下问题：

一、本案被告对原告实施强制扣留财物之具体行政行为是否合法。

根据法律规定，行政机关必须在法规授权的权限范围内行使职权，作出具体行政行为必须有事实根据和法律依据。本案中，被告适用《反不正当竞争法》第十七条第三项“检查与本法第五条规定的不正当竞争行为有关的财物，必须时可以责令被检查的经营者说明该商品的来源和数量，暂停销售，听候检查，不得转移、隐匿、销毁该财物”和广告法第十条“广告中涉及专利产品或者专利方法的，应当标明专利号和专利种类，未取得专利的，不得在广告中谎称取得专利，禁止使用未授予专利的专利申请和已经终止、撤销、无效的专利做广告”的规定，对原告实施财产强制措施。但是，本案被告所适用的该两个法律均无授权工商行政管理机关有采取强制扣押财物的权利。因此，被告作出扣押原告财物的行政强制措施没有法律依据。况且，原告食用菌专用胶片带以专利号（略）.9进行广告，被告于1996年5月6日经审核作出准发布。因此，被告强制扣押原告财物之具体行政行为是违法的。

二、本案一审法院对被告具体行政行为是否合法及原告请求行政赔偿分别作出判决后，双方对确认被告强制扣留财物违法无异议，原告仅就行政赔偿问题提出上诉，二审法院应如何进行审理。

国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”本案中，原告诉被告扣留财物强制措施之具体行政行为违法，同时提出行政赔偿请求，一审法院经审理确认被告强制扣留财物违法，作出撤销判决。对此，原、被告双方均无异议，没有提出上诉，判决发生法律效力。但是，原告对请求行政赔偿的判决不服，提出上诉。对于当事人单独就一审对行政赔偿判决提出的上诉，二审法院应当如何进行审理，法律没有明确规定。根据人民法院只就当事人的诉讼请求进行审判的法律原则，本案二审法院在二审中只就上诉人的诉讼请求进行审理，而不再涉及原审被诉具体行政行为的合法性的审查问题。这是符合上述法律原则及法律有关规定的。这样做，既有利于迅速解决行政赔偿争议，使行政相对人及时得到救济；又有利于减少双方当事人因涉讼范围宽而增加不必要的讼累；也有利于减轻人民法院的负担。

三、本案被告行政侵权，原告请求行政赔偿，依照国家赔偿法的规定，应当给予哪些赔偿。

国家赔偿法第四条第（二）项规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有“违法对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施”的，受害人有取得赔偿的权利；第二十五条第二款规定，国家赔偿“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”；第二十八条第（七）项还规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，被告扣留财物强制措施违法，原告请求行政赔偿，依法应当给予哪些赔偿一、二审法院在审理过程中，涉及的主要问题有：一、被告违法强制扣留的财物应予返还。依照国家赔偿法的有关规定，被告应返还强制扣留原告的胶片带等；原告提出胶片带被扣留已报废，要求赔偿损失，证据不足。二、损害事实举证不能或证据不足，以及损害事实与侵权行为无因果关系，国家不给予赔偿。原告提出因被告强制扣留财物的行为造成其名誉权损害，要求给予赔偿，但未能提供证据证明被告的行为损害其名誉的事实；原告还提出因被告的行为造成停产损失230万元，请求给予赔偿。经查本案被告扣留的是原告的成品，扣押行为与停产没有必然的因果关系。因此，该两项请求均没有得到法院的支持。三、国家赔偿实行赔偿直接损失的原则。原告认为因被告的行为造成不能履行经济合同，造成的损失要求给予赔偿。但原告虽然提供了与有关企业签订的合同，其可能的盈利属于间接损失，而且该合同约定的违约责任，未经人民法院等有权机关审理确认，不能证明其受到损失，因此也不符合法律规定的要求。