京平视角：解读中央一号文件中的征地制度改革

发布日期：2014-01-24 作者：北京京平律师事务所律师

1月19日，新华社发布了中共中央、国务院近日印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，也就是俗称的2014年中央一号文件。文件对于农村改革中的不少问题都有突破，在征地问题上，也有一些新亮点。
　　2014年中央一号文件第20条意见明确提出要加快推进征地制度改革，具体包括：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障;因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益;提高森林植被恢复费征收标准;健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。
　　文件中关于缩小征地范围的提法其实并不新鲜，2012年国土部就已经明确提要缩小征地范围，让明显属非公益性的用地退出征地范畴。实际上，我国《土地管理法》第二条第四款早就规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，征地只能限于公益目的，这在我国《宪法》第十三条和《物权法》第四十二条中也有所体现。问题是，目前不少地方还存在以各种名义圈占农民土地的现象，特别是以新农村建设的名义进行商业开发的“挂羊头卖狗肉”等违法征地行为，更是屡见不鲜。对于此类征地行为，本身就是违法的，其中的征地程序自然也是漏洞百出。2014年中央一号文件强调将缩小征地范围，规范征地程序，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权，恰恰说明征地实践中在这些方面存在严重缺失。
　　而对于征地农民的保障，则是征地矛盾的核心所在，也是所有征地冲突的症结。征地过程中为什么会纠纷不断，甚至酿成诸多血案?农民往往对土地征收抱有强烈的抵触情绪，原因就在于土地是农民的命根子，有网友指出：“有地的才叫农民，没地的叫无业游民。”国土部官员也注意到，大多数农民不是反对征地，而是因为权利不能得到有效保障。从补偿安置的角度，国家法律和政策虽然规定了对被征地的农民进行补偿，但这些补偿能否落实还是一个问题;更重要的是，从笔者所接触的被征地农民来看，即使征地补偿看起来很合理，被征地的农民也存在一个普遍的担忧——现在虽然拿了补偿款，但是失去了赖以谋生的土地，将来怎么生存?会不会坐吃山空?子孙后代又靠什么吃饭?长远的发展还是没有保障。政府将农民的土地“买断”，随后的土地产生的增值便与农民无关，而失地的农民就只能自求多福了。
　　因此，如果中央一号文件的上述意见能够真正得到落实，在征地过程中做到合理保障农民的住房、社保、就业培训，并增加留地安置等方式以确保被征地农民能够长期受益，相信对于广大的被征地农民而言，才是真正的福音。

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