十八届三中全会《决定》解读与法律服务创新——以律师法律服务为视角

摘要： 律师在大政方针的讨论出台、政府重大政策和决策的制定、政府重大项目的投资及谈判、政府采购招投标、处理... 　　阅读提示：律师在大政方针的讨论出台、政府重大政策和决策的制定、政府重大项目的投资及谈判、政府采购招投标、处理重大复杂疑难社会问题、应对突发公共事件等方面，具有极强的优势。可以预见，政府购买法律服务将会极大得增加，律师参与政府法律事务也将极大得提升。未来，政府必将成为中国律师最大的客户。

　　十八届三中全会《决定》解读与法律服务创新

　　——以律师法律服务为视角

　　作者 闫玉新 全国优秀律师，陕西睿诚律师事务所创始合伙人、主任,曲江文化旅游股份有限公司独立董事，香港中文大学高级管理人员工商管理硕士（EMBA）学位，中国政法大学宪法与行政法博士。

　　备受外界关注的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）于十一月十五日发布，《决定》一经发布便占据了全球众多重要媒体的头版头条。

　　《决定》内容涵盖15个领域、60个具体任务。明确到2020年，在重要领域和关键环节改革上应取得决定性成果。全面系统的部署包括强调坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设，深化国防和军队改革，加强和改善党对全面深化改革的领导。

　　上述一系列重大改革，无一不涉及制度层面的变革，也无一不需要法律层面的支持。面对如此巨大的改革浪潮，作为法律人，特别是工作在我国法治建设一线的律师群体，应当有所担当。律师行业应该从热点问题出发，深入思考这些重大问题：改革给法律人提出了什么样的要求、律师能够为改革做什么、改革又将给律师业带来哪些全新的法律服务市场？

　　笔者认为，上述问题不仅关乎律师的责任与使命，也关乎行业的发展与进步。详细解读《决定》所包含的信息对行业发展具有重要意义。以下，笔者将结合自己的理解对《决定》的相关内容做法律层面的解读。

　　一、国企制度改革与律师法律服务

　　《决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，……允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”

　　国企改革第一波浪潮是在20世纪90年代中期，当时国企改革是整个经济体制改革的中心环节，以建立现代企业制度为目标。而此番《决定》关于国企改革的任务和举措，必将掀起国企的第二波改革浪潮，其中心环节就是积极发展混合所有制经济。

　　发展混合所有制经济的途径在于组建混合所有制企业，因此允许国有资本、集体资本、非公有资本实现交叉持股就是必经途径，而改制就是交叉持股的实现路径。对于改制，相信很多律师并不陌生，在第一波改制浪潮中，许多律师都参与其中。然而，这次改制的范畴比过去的国企改制内容要丰富的多，它不仅涵盖过去国企改制的所有领域，而且包含国有资本、集体资本和非公有资本之间的交叉改制。可以预见，在今后的一个时期里，不同所有制公司之间的并购、控股、参股将较以往更加频繁的发生。律师应当关注这一市场，积极做好准备，帮助政府完成这一经济制度改革。

　　二、农村土地流转制度改革与律师法律服务

　　《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。……完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”

　　这一改革透露出重大信息，预示着新一轮的土地制度改革将进入实质阶段，同时也意味着政府垄断土地一级市场的局面将成为历史，可以想见房地产市场将会因此发生重大变革。直观来看，这一改革的红利意味着将有5000万亩的农村经营性建设用地直接入市，广大拥地农民将因此获利。集体经营性建设用地的租赁、转让、抵押在很大程度上将会给农村经济注入一阵强心剂，而征地程序的规范，必将使得当下冲突多发、矛盾尖锐的拆迁领域内，被拆迁者的维权空间得以扩充。

　　因此，农村土地流转制度的改革在集体经营建设用地的入市、开发、租赁、转让、抵押等诸多环节的法律服务上既对律师提出了要求同时也为整个律师行业提供了机会。集体经营用地所有人将成为律师新的重要客户，律师应当在尽职调查、商务谈判、签订合同等诸多方面帮助农村集体组织。而律师关注这一领域，不仅是对新型法律服务市场的关注，更是贯彻《决定》精神，提升农村经济的职责和使命。

　　三、金融市场改革与律师法律服务

　　《决定》提出：“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。……健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。……鼓励金融创新。”

　　金融业是现代经济的核心，金融改革离不开法律的规制和保障，更离不开律师的参与服务。对于金融市场改革，律师应当为各级政府部门制定金融改革的政策文件提供法律咨询、法律论证和法律审核；应当积极参与制定民营银行建立和发展方案，排除设立过程中存在的法律障碍；协助制定民营银行等新型金融机构的章程、内控制度、公司治理制度等业务规则；配合和支持符合条件的小额贷款公司改制为民营银行。在金融产品创新方面，律师要在科技贷款、小额贷款保证保险和信用保险、商业保险理赔、银行理财产品质押、保单质押、知识产权质押、债权质押、涉农承包经营权抵押、海域使用权抵押等新领域提供针对性的法律服务。

　　此次改革将推进多层级资本市场的建立，使其进入快速推进阶段，新三板、场外交易市场将会迎来快速发展。我国融资市场将会趋于合理化，中小企业在资本市场的需求将会极大扩张。因此在传统的律师参与IPO领域之外必将出现更加区域化、专业化的法律需求，这也将改变在传统IPO业务中北京、上海律师居于垄断地位的局面，给区域资本市场当地的律师带来更多的机会。积极参与地方资本市场的培育与发展，为各类区域性交易市场建设提供综合性法律服务，为交易各方提供法律审核、法律文件制作等方面的服务，将极大的丰富律师的业务市场。

　　在债券市场规范、提高直接融资方面，律师可以在民营企业发行私募债券、短期融资债券、中期票据、中小企业集合票据、集合债券等诸多方面，提供合法性审查、尽职调查、法律风险论证、出具法律意见书等方面的服务；可以为保险公司对设计新保险产品提供合法性分析。

　　四、法治中国建设与律师法律服务

　　《决定》明确：“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。”

　　我国政府法律顾问制度在上世纪80年代就开始建立，1989年司法部制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，将政府法律顾问的工作定位为八个主要方面：对重大决策提供法律意见、论证；对规范性文件提出修改和补充建议；处理政府未形成诉讼的法律纠纷；代理诉讼；审查合同等法律文书；协助法制宣传；就管理中的法律问题提出建议；其他法律事务。十八届三中全会《决定》明确提出了“普遍建立法律顾问制度”，无疑给这项制度注入了新动力，意味着将建立起刚性制度，充分保障法律顾问的权利和地位。

　　然而，政府法律顾问制度自建立以来，在很多地方未受到重视，法律顾问工作仅局限在为政府提供一般法律咨询、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。在政府有关重大行政决策过程中几乎见不到法律顾问的身影，完全没有全面发挥顾问应有的重要作用。

　　律师积极参与规范性文件合法性审查是变事后咨询为事前规范的重要一步，也是政府法律服务工作中律师的一项重要非诉工作。建立审查制度，完善审查机制，做好规范性文件的冲突性审查和梳理，都将是未来政府法律服务中的新增业务；重大决策合法性审查则将极大增加律师政府法律服务的水平与层次，改变现在政府法律顾问“法律秘书”的身份为真正的政府决策法律参谋，也必将极大地推进政府的依法行政水平。可以预见，政府法律顾问制度的普遍建立，将给律师的政府法律服务提供更多的平台。

　　五、政府职能转变与律师法律服务

　　为了实现全会设定的全面深化改革目标，从政府角度出发首要任务便是转变政府职能。《决定》明确：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。” 律师能不能从依法服务政府职能转变的角度入手，看看社会法律服务能有何作为。

　　（一）律师在限制政府投资中的服务

　　《决定》讲到：“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”

　　可见今后以政府为主导的投资项目一定是事关国计民生的重大项目，这类项目投资额高、社会影响大、牵扯部门多，因此涉及法律方面的事务处理必须谨慎、专业、高效。在这里对于项目涉及的立项合法性审查、项目社会稳定风险评估、政府招投标流程审查等方面，无疑律师更能够做出非常具体和有效的工作。

　　（二）律师在严格预算制度中的作用价值与服务

　　预算制度来源于西方，已是全世界政府都采用的重要财税制度，《决定》讲到：“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。” 预算制度是政府掌握改革节奏，限制政府权力的有效利器。而专业的财税律师是将法律与财务税务知识完美结合的个体，帮助政府编制预算表、审核预算项目合法性都将是不二人选。

　　（三）律师在减少审批特权中的服务

　　市场的决定性作用从另一方面体现为政府的有序退出。《决定》讲到：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”

　　如此具体明确的表达放权思想，这在以往任何党政文件中从未出现，如何取消不必要的审批？取消哪些？取消的具体步骤如何掌控？要想解决这些问题首要做的工作便是梳理现存法律法规以及规章政策，看看哪些超越权限？哪些重复规定？哪些存在空白？面对众多自上而下的法律文件，普通公务人员根本不具备做这些工作的能力，而律师却是天然的法律梳理能手，习惯团队工作，取长补短、高效互补的工作特点十分明显。如果由律师参与梳理则能够最大限度的保障工作的准确性，同时避免了公务人员由于长期陷于事务性工作导致知识结构单一力而造成工作效率不高。

　　（四）律师在处理突发公共危机事件中的作用、价值与服务

　　改革开放三十多年来，在取得举世瞩目成绩的背后长期积累的许多深层次矛盾正在逐渐凸显，社会弱势群体上访、围堵政府机关等突发公共危机事件愈演愈烈，而律师作为中立角色其具有崇尚民主法治的天然本性和对社会稳定有序追求的自觉性，因此律师具备天然的弥合矛盾的优势。 律师职业的特殊性使其不仅熟知法律法规及政策，而且能够广泛深入群众接触各个阶层，了解实践中的缺陷和不足。中立身份的律师在民众心中的信任度较之政府官员更具回旋余地，能够及时高效地化解各类社会矛盾，维护社会和谐稳定。

　　政府通过律师服务参与公共活动也是国际社会普遍采取的重要方法。在我国香港特别行政区，有多达400多名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门，美国、英国、德国、西班牙等国皆如此。实践证明，律师参与政府公用管理活动能够有效提高政府效率并且能够维护政府形象，帮助政府解决急需解决的难题。从国际层面来看律师服务政府机构已经是全球众多国家的普遍举措，并且成为一国法治政府和市场经济的重要特征之一。

　　笔者认为，律师在大政方针的讨论出台、政府重大政策和决策的制定、政府重大项目的投资及谈判、政府采购招投标、处理重大复杂疑难社会问题、应对突发公共事件等方面，具有极强的优势。可以预见，政府购买法律服务将会极大得增加，律师参与政府法律事务也将极大得提升。未来，政府必将成为中国律师最大的客户。

　　六、律师在其他改革领域的法律服务

　　除了上述的一些重点领域，《决定》中的其他方面改革也传递出重要信息，律师应当予以关注，及时提升和完善业务水平，以配合相关领域带来的法律服务需求。“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，……建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织” 为律师参与事业单位改制指出了服务市场和方向。

　　“积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，……建立农村产权流转交易市场。” 为律师服务三农增加农民财产权利提供了新的服务领域和业务类型。

　　“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营” 为律师参与地方政府债务发行，协助规范地方建设开辟了新的空间。

　　“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。” 、“一切违反宪法法律的行为都必须予以追究” 。中国将可能出现全新知识产权法院和宪法法院，也会产生一批知识产权诉讼律师和人权、宪法律师，无疑将提升律师的价值地位，并扩大律师的执业范围。

　　“健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规”。 这为律师参与政府风险廉政建设、进行政府法律风险管理指明了市场和方向。

　　结语：

　　1980年第五届全国人大常委会第十五次会议正式通过《中华人民共和国律师暂行条例》，自此随着国家改革开放新律师制度应运而生。1996年第八届全国人大常委会第十九次会议通过《中华人民共和国律师法》，并于2001年和2007年两次做出修订。

　　可以说，社会主义中国律师制度的发展史就是一部改革史，每到改革的重要节点都必然需要律师制度的进一步完善与保障。而律师同时也是改革红利的获得者，这使得律师对于改革拥有天然的主动热情，加之专业的法律素养和长期形成的法治理念，使得律师能够主动的参与改革甚至引领改革。

　　《决定》的出台，明确了改革的若干层面与方向。细化政策措施、贯彻落实将是下一阶段各级政府需要做的事情。相信律师通过参与政府管理，发挥政府原则指引与律师实践灵活性相结合，一定能够为此番改革做出具体而有效的贡献。