徐**与**人力资源和社会保障局工伤认定行政纠纷

案件核心：本案是本律师2014年受理的行政纠纷案件， 当事人因未能合理掌握工伤认定时效以及政府部门未合理完善登记制度而错过了工伤认定，导致当事人为了拿到一纸工伤认定书走了近3年时间。本案一审驳回诉请，在二审审理中，本律师建议当事人取得有利新证据，使二审判决依法支持了我方全部诉请。


上诉人（原审原告）徐**，男。
委托代理人关淼，广东国晖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）**人力资源和社会保障局。
法定代表人王敏，系该局局长。
上诉人因与被上诉人社会保障行政确认一案，不服深圳市福田区人民法院（2014）深福法行初字第842号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2010年9月23日18时10分，上诉人驾驶车辆在北京市房山区长阳路发生交通事故受伤。上诉人庭审时称其于2013年11月首次向北京市海淀区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，后又于2014年1月向北京市海淀区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，该仲裁委员会于2014年2月28日作出京海劳仲字（2014）第2361号《裁决书》，确认上诉人自2010年8月31日至2010年10月10日期间与**保险公司存在劳动关系并驳回上诉人其他申请请求。2014年3月27日，上诉人通过中国邮政特快专递（EMS快递单号：10811708392XX）向市社保局申请工伤认定，称其系**财产保险股份有限公司员工，于2010年9月23日外出参加公司组织的活动时发生交通事故受伤，要求认定为工伤。上诉人向市社保局提交了《工伤认定申请表》、《申请工伤情况说明》、身份证、户口本、求职表、劳动合同书、京海劳仲字（2014）第2361号《裁决书》、第3412071号《简易程序处理道路交通事故认定书》、证人证言、病历资料、光盘、通话明细、公司文件等材料。同年4月11日，市社保局作出深人社受字（2014）第004911号《不予受理决定书》，称已于2014年3月31日收到上诉人的工伤认定申请，上诉人于2010年9月23日发生交通事故受伤，申请已超过法律、法规或规章规定的受理期限，根据《工伤保险条例》第十七条的规定，对上诉人提出的申请决定不予受理。上诉人岩不服，遂提起行政诉讼。另查，2014年5月12日上诉人向北京市海淀区人力资源和社会保障局提交工伤认定申请材料，同月14日，北京市海淀区人力资源和社会保障局作出京海人社工不受字（2014）第0013324号《工伤认定申请不予受理决定书》，称**财产保险股份有限公司单位注册地为深圳市罗湖区，根据《工伤保险条例》第十七条和《北京市实施﹤工伤保险条例﹥若干规定》第七条的规定，对于上诉人的工伤认定申请，决定不予受理。再查，徐文岩自称其于2011年7月17日向北京市海淀区人力资源和社会保障局提起工伤认定申请，因无法确认劳动关系，北京市海淀区人力资源和社会保障局未向上诉人出具书面材料。
原审法院认为，本案的争议焦点是上诉人的工伤认定申请是否超过法定期限。《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。上诉人于2010年9月23日发生交通事故受伤，于2014年3月27日向市社保局提起工伤认定申请，确已超过上述第十七条规定的1年期限，市社保局作出的深人社受字（2014）第004911号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原审法院依法予以支持。上诉人关于撤销该不予受理行为的诉讼请求，缺乏法律依据，原审法院依法予以驳回。判决驳回上诉人的全部诉讼请求。
上诉人不服原审判决上诉称，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销涉案不予受理决定。3、由市社保局承担本案诉讼费用。上诉理由：一审法官未详细研究案宗，漏掉决定证据，造成错判、误判。中国法制出版社出版的《行政诉讼案例研究（七）》第27个案例与本案很类似，工伤认定旨在最大程度保护劳动者的权益。被上诉人市社保局答辩称，原审判决已经对各个时间节点进行查清，对上诉主张也予以了明确回应。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
各方当事人在一审提交的证据材料均已随卷移送本院。本院确认一审判决查明的事实。另查明，上诉人在二审中新提交北京市海淀区人力资源和社会保障局出具的《证明》。该份《证明》内容为：由于现行相关法律法规中，对于办事人员到行政机关进行业务咨询性质的行为，并无要求登记的规定，故我局工伤认定行政部门，对于工伤认定业务咨询不要求登记。另外，我局办公场所监控录像保存时间为1个月，2011年的相关监控录像资料已不存在。故不否认你2011年来我局进行过工伤认定业务咨询。落款日期为2014年11月24日，上面盖有北京市海淀区人力资源和社会保障局信访专用章。本院对该证据的真实性予以确认。徐文岩在二审中还提交了其与北京市海淀区人力资源和社会保障局工作人员的对话录音，因无法确实其真实性，本院不予确认。
本院认为，《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）属于用人单位原因；（四）社会保险行政部门登记制度不完善；（五）当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。本案争议的焦点是上诉人申请工伤认定是否超过法定期限。
本案中，上诉人主张其于2011年就曾去北京市海淀区人力资源和社会保障局申请工伤认定，因缺乏存在劳动关系的证明没有被受理，其后来一直在跟用人单位协调，收集证据，并提起民事仲裁，故不应当视为超过工伤申请期限。本院认为，《工伤保险条例》最根本的立法宗旨是切实保护劳动者的合法权益。对工伤认定申请期限的掌握应当从有利于工伤职工的角度出发，凡是不属于工伤职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。上诉人2011年是否曾去北京市海淀区人力资源和社会保障局申请过工伤认定，目前已经没有监控视频、业务登记簿等最原始、最直接的证据可以核实。徐文岩作为个人举证能力有限，其也难以举出其申请工伤认定被行政机关拒绝的证据。结合北京市海淀区人力资源和社会保障局出具的《证明》的内容，并考虑到徐文岩2014年1月份申请仲裁，2014年3月份就向市社保局申请工伤认定的事实，本院对上诉人的主张予以采信。上诉人确实是因为存在不能归责于其本人的原因而导致其维护合法权益的时间被拖长，市社保局认定其工伤认定申请超期而作出不予受理决定，不符合法律规定，本院依法予以撤销。原审判决由于新证据的出现而导致适用法律错误，本院亦予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销深圳市福田区人民法院（2014）深福法行初字第842号行政判决。
二、撤销被上诉人深圳市人力资源和社会保障局于2014年4月11日作出的深人社受字（2014）第004911号《不予受理决定书》。
三、被上诉人深圳市人力资源和社会保障局应于本判决生效之日起15日内对徐文岩的申请重新作出处理。
四、驳回上诉人徐文岩的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币100元由被上诉人**人力资源和社会保障局负担。上诉人预交部分，由本院及原审法院分别予以退回。
本判决为终审判决。


律师观点：
一、申请工伤认定属于请求权范畴，其1年的申请期间非不变期间，而是一种可变期间，类似于诉讼时效可以中止、中断。
申请工伤认定，应当属于请求权范畴，即请求他人为一定行为或者不为一定行为的权利，所以申请期限有别于只适用于形成权的除斥期间，而类似于诉讼时效。尽管《工伤保险条例》第十七条第二款和《工伤认定办法》第五条未明确规定1年申请期间的中止和中断，但国务院法制办在《关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》(国法秘函[2005)39号）中指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请期间非不变期间，而是一种可变期间。工伤认定申请期间应当与诉讼时效一样可以中止、中断。
二、上诉人申请工伤认定未过1年申请时效，其申请确认劳动关系的劳动仲裁期间，申请工伤认定时效应当中止，待裁决生效后，申请工伤认定时效重新计算。
（一） 确认劳动关系是申请工伤认定的前提和必要证据。
根据《工伤保险条例》第十八条“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”和《工伤认定办法》第五条“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明”之规定，申请工伤认定前提是劳动关系已经明确，而上诉人与其原用人单位华安财产保险股份有限公司存在2010年8月31日至2010年10月10日期间双方是否存在劳动关系的争议，上诉人需要经过确认劳动关系诉讼生效裁决证明事故发生时双方存在事实上的劳动关系，根据《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”之规定及参考《重庆市高级人民法院印发〈关于审理工伤行政诉讼案件若干问题的暂行规定〉的通知》渝高法（2009）22号第十五条“职工发生伤亡事故或者职业病侵害，在法定申请期限内，因当事人对是否存在劳动关系发生争议而申请仲裁、提起民事诉讼的，劳动保障行政部门对该仲裁、民事诉讼的时间不计入工伤认定申请期间期限的，人民法院应予支持”的处理原则，，在确认劳动关系期间属于收集证据证明上诉人与用人单位存在劳动关系期间，申请工伤认定时效应当中止。
（二）上诉人自出现交通事故后至申请工伤认定时一直处于医疗状态，且上诉人已提起仲裁要求确认事故发生时与用人单位存在劳动关系，存在不可抗力的事实，诉讼时效应当中止。
从上诉人提交的医院出具的诊断证明及医疗记录可显示，上诉人自出现交通事故后到申请工伤认定前一直处于医疗状态，而与上诉人一起生活的近亲属只有一位八十多岁的老母亲，上诉人一边需要医疗一边需要收集证明事故发生时与用人单位存在劳动关系的证据，存在不可抗力因素。根据国务院法制办在《关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》(国法秘函[2005)39号）“工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间”的规定，从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，亦应当认定确认劳动关系仲裁裁决书不能在工伤事故发生之日起1年内作出对劳动者而言属于不可抗力。劳动者由于该不可抗力阻碍了工伤认定申请，障碍消除后理应恢复工伤认定申请期间。
（三）因北京市海淀区人力资源和社会保障局工作人员的不当指引、工作疏忽、行政不作为导致上诉人迂回行使权力，其不利后果不应当由上诉人承担。
上诉人于2010年9月23日发生交通事故，在得知用人单位怠于行使申请工伤认定义务后，因上诉人不熟悉工伤认定法律法规，错误认为应当到工作地点所在地行政保障部门即北京市海淀区人力资源和社会保障局申请工伤认定，于是上诉人于2011年7月17日向北京市海淀区人力资源和社会保障局申请工伤认定并填写《工伤认定申请表》，但是因缺乏证明在事故发生时上诉人与用人单位存在劳动关系的材料，北京市海淀区人力资源和社会保障局口头告知上诉人应当先经劳动仲裁程序确认劳动关系再进行工伤认定，于是上诉人遵循工作人员的指引先进行了劳动仲裁，2014年2月28日北京海淀区劳动争议仲裁委员会作出京海劳仲字[2014]第2361号裁决书，认定上诉人与用人单位2010年8月31日至2010年10月10日间双方存在劳动关系后，上诉人拿着生效裁决前往北京市海淀区人力资源和社会保障局申请工伤认定，却被书面告知其工伤认定应当向用人单位营业执照注册地社保部门申请。因政府工作人员的错误指引、工作疏忽、行政不作为，导致上诉人迂回行使申请工伤认定权利，浪费了大量的时间、人力与财力，其不利责任不应当由上诉人承担。
三、被上诉人对逾期申请工伤认定应当核实申请人有无特殊情况，不能刻板、教条的理解工伤认定时效。
根据《工伤保险条例》第十七条“……遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长”之规定，申请工伤认定的时限可以适当延长。因此被上诉人对逾期申请工伤认定应调查核实上诉人有无特殊情况，审查逾期申请理由是否正当成立，然后决定是否同意延长申请时限，以切实保护劳动者的合法权益。如果认为只有用人单位的申请期限可以延长，而劳动者的申请期限却不可以延长，不尽合理。因此被上诉人作为政府机关应当从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神正确认识和理解工伤认定时效。