浅谈预防我国的腐败问题的对策

 浅谈预防我国的腐败问题的对策 --从“国家预防腐败局的成立”谈起
一、事件简述
国家预防腐败局成立新闻发布会于2007年9月13日在监察部举行。
中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马馼指出，党中央、国务院历来高度重视预防腐败工作。成立国家预防腐败局，是党中央、国务院科学判断形势，为深入推进预防腐败工作采取的一项重大举措；是坚持反腐倡廉战略方针，构建惩治和预防腐败体系的需要；是有效开展预防腐败工作的需要；是履行《联合国反腐败公约》的需要；是我国反腐倡廉建设向纵深发展的必然要求。成立国家预防腐败局，有利于协调各部门预防腐败工作，形成预防腐败的整体合力；有利于拓展工作领域，形成全社会预防腐败的良好局面；有利于增强预防腐败能力，提高预防腐败工作专业化水平；有利于加强国际交流与合作。
关于下一步如何开展工作，马馼指出，国家预防腐败局将认真学习贯彻 *** 总书记6月25日在中央党校重要讲话和即将召开的党的十七大精神，认真总结各地区、各部门在预防腐败方面已有的工作经验，积极借鉴国际上的有益经验，努力把预防腐败工作引向深入。要以加强对权力运行监督制约为重点，采取有效措施防止权力滥用。一是加强对预防腐败工作全局性、战略性问题的研究,增强工作的针对性、主动性；二是积极探索，通过深化改革，从源头上解决腐败问题；三是加强预防腐败的政策研究，不断创新和完善预防腐败的各项制度，着力推动制度的落实，逐步实现预防腐败工作的规范化和法制化;四是集思广益，群策群力，逐步形成各部门通力合作，齐抓共管，全社会共同参与预防腐败的良好局面。
监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥介绍说，国家预防腐败局的主要职责有三项：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。按照“三定”方案，国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。国家预防腐败局领导职数为一正二副，局长由中央纪委副书记、监察部部长兼任。国家预防腐败局下设办公室，作为办事机构，承担国家预防腐败局的日常工作。
新闻发布会后，国家预防腐败局举行了揭牌仪式。监察部副部长李玉赋主持新闻发布会和揭牌仪式。
二、“国家预防腐败局的成立”的意义
我国《宪法》第二条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家之所以具有国家的权力，行使国家权力，就是因为人民的授权，它的一切权力的泉源，都来自于人民。相应的，国家机关和国家机关的公职人员的权力都是由人民赋予的，之所以他们可以行使这样的权力，就是因为他们代表人民或者是为了人民，行使国家权力。国家机关中的公职人员的腐败行为，是对人民嘱托和信任的背弃，更是对人民授予的权力的滥用。《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是我国公民享有的基本的政治权利之一，人民可以不受限制的（只有在相关行为危及国家安全、祖国统一、社会稳定和党的正确领导时，法律才会对其进行适当的制约）行使自己的表达自己观点的权利—“言论、出版、集会、结社、游行、示威”，他们可以表达自己的对国家的建议、要求，当然，也可以揭露社会的阴暗面，从而引起大众和国家机关的重视，进而达到对国家机关的包括腐败行为在内的监督。同时，《宪法》第四十五条第1款规定了公民更加直接的监督方式：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申述、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该款规定了我国公民的对于国家机关及其工作人员的批评、建议、申述、控告和检举的权利，是《宪法》对公民的对国家权力运行过程的监督权的更直接更进一步的规定，公民可以更加有效的行使“国家主人”的监督权力。“对于公民的申述、控告或者检举，有关国家机关必须查清，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”--《宪法》第四十五条第2款，又对公民行使直接监督权的保障作出了规定。应该说，我国《宪法》对公民的对于国家权力的行使监督权的规定是相当完善的（公民不但有监督国家权力的权利，而且在行使过程中还受到法律的保障，使公民在行使神圣权利时没有后顾之忧），但是，这种仅仅依靠权利——权力的制权模式是仅仅不够的，因为往往在现实中，人民的权利在拥有国家强制力的国家权力面前，显得是那么的软弱无力。这个时候，我们不由自主地就会想到“权力——权力”模式，即国家权力对抗国家权力的模式，国家预防腐败局的成立，就是该种模式在中国特色的社会中的一种表现形式，它表明了国家对国家权力运行的合法化的重视，与腐败行为的“水火不融”的坚强决心！
那么，是不是国家预防腐败局的设立，就一点瑕疵都没有呢？笔者认为，不尽然，至少其存的权源是否合法，以及在现实的运行当中的实效性等问题是值得商榷的。我国《宪法》第三条第2款和第3款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”有此可见，我国的权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会处于国家权力阶梯的最高级，一切其他机关（行政机关和司法机关）都要受到它的监督并对它负责。作为国家行政机关的国家预防腐败局，是没有权力来监督我国的权力机关的。同时，根据“平等主体之间无监督权”的原则，国家预防腐败局又怎么能监督司法机关的运作呢？你是否想说，它至少可以监督国家的行政机关的行政权的运行吧，好象是有一些道理，但，只要我们细细分析起来，就算是它只监督国家行政权，也是会有监督上的权力真空的。比如，国家预防腐败局虽然是国务院直属机构，但它如何监督它的上级即国务院，和国务院各部委呢？一个在监督权的来源上，有如此大缺陷的机构怎么能够在实际的操作中，起到良好的效果呢？这确实是一个令人忧虑的问题。同时，我们还必须注意到另一个问题，那就是我国《宪法》规定的国家机关的“精简原则”。目前，我国的腐败问题主要是中国党员的腐败问题和非党员的腐败问题，我国当前的惩治腐败的手段，主要是通过党内处理和司法手段相结合的方式，即对于中 *** 员的腐败问题，由中纪委先行处理，对需要处理的先予党内处分，需要刑罚的，移送司法机关立案侦察，对于非中 *** 员的腐败问题，则直接由司法机关按法律程序运作，应该说该“平行线”似的惩治腐败的模式在制度设计上是相当完美的（如果说，在实际运行中出现的大量问题，并不是制度设计本身的问题，而是没有有效发挥其应有作用的问题），没有必要再设立一个额外的机关，造成腐败惩治运行的混乱和机构的重复建设，国家资源也会大量流失！
应该说，成立国家预防腐败局，它的象征意义远远大于它的实际意义，至少它表明了国家打击日益严重的腐败的坚定信念，也向世人表明了中国建设社会主义法治国家的坚强决心，使人民更相信、更信任国家，使国家更关心、更体贴人民！但是，基于上述的论述，笔者认为，国家预防腐败局的现实意义并不大。
三、预防我国腐败的对策
（一）对官员本身的限制。腐败的主体是人，如果没有腐败的人，那么腐败又从何说起？因此，我们首先要重视“人”的问题，既要在用人制度上下大手笔、花打力气，把好用人关，笔者认为主要要做好以下几点：
首先，是在官员的选拔上要实现公开化、透明化，使腐败没有藏身之处。在中国这个“官本位”的社会中，“仕途”是一个很高的出人头地的途径，在古代社会更是这样，一旦当上官后，便可以飞黄腾达、光宗耀祖，大家都热衷于此。对于那些读书人而言，他们可以十年寒窗苦读，一朝成名天下之，对于那些不学无术但又想过一把官瘾的人，他们就只有通过歪门邪道来实现自己的“伟大报复”，于是在“暗箱操作”之下，买官和卖官的现象就不足为奇了。在当代中国，虽然随着法制建设的不断推进，买官、卖官现象以很少减，但在官员的录用上，“走关系”的情况却是非常普遍的，究其原因还是由于我国现阶段的官员选拔机制上缺乏透明度，没有实现公开录用，“暗箱操作”还有存在的市场。在这样的制度背景下，难免会有一些品行不端的人当上了领导，在制度上不能确保“任人为贤”，为腐败埋下了伏笔。所以，我国的官员选拔上一定要实现公开录用的方式，从相关职位的空缺、职位的条件要求、拟选拔人才的资料以及整个录用过程都要向公众开放，接受公众的批评和监督，用太阳的紫外线杀死有害的病菌。
其次，是对离职官员的限制。在美国的相关法律上就有对官员离职后的限制，比如，离职官员不得在离职的5年内到其影响所及的政府部门游说。之所以有这样的规定，原因其实也很简单，官员离职后，实际上他们的影响力还是在的，在相当长的一段时间内，他还掌握有许多政治资源、信息资源以及在人事任免上的资源，他们同样可以利用其影响力为自己或者他人牟取不法利益，产生腐败。具体到中国这个注重人际关系、裙带关系严重的国度，对离职官员的限制更是尤为必要。
(二)新加坡“公务员日记制”的引进
新加坡的官员廉正建设走在世界前列，与其独特的反腐制度紧密相连，其中“公务员日记制”由于其新颖性和卓越的功效而为世人所瞩目。它是指新加坡的公务员们，每天都要以书面的形式记录下自己的公务活动和与公务有关的私人交往，重点记录在公务活动和私人交往中有违工职人员准则与道德、有违清廉从政的事项。官员的日记内容必须保证其充分性和真实性，将有特别的监察人员进行审查，以供廉正监督，对违规记录的人予以处罚。“公务员日记制”不但为监察部门的以后的监察工作提供了证据，更重要的是它的威慑作用，即官员无论是在执行公务的时候，还是在从事个人事务的时候，无时无刻不想到那本“日记”，想到自己的相关行为会被记录在案，在这样的心理压力下，日记提醒着他必须廉洁公正，否则日记上就会有自己不光彩的记录。其实，很多时候腐败行为的发生，就是官员们没有在思想上重视，或者说没有一个人来提醒自己的行为可能已经走向犯罪的深渊，而这本“日记”则可以起到这个作用。
（三）责任连带制度的推行
责任连带，顾名思义就是指一个人对另一个人的错误行为也要承担责任。我国很多腐败现象的出现，就在于缺少问责制，特别是责任连带制度，使得该负责的人没有负责，违法成本太低，才会有那么多胆大妄为的行为，因为他们大可以放心大胆地做，而不需要负责。所以责任制度的进一步推行，特别是在中国这样的土壤下责任连带制度的推行是非常有必要的。笔者认为，可以考虑在两个方面规定责任连带制度：首先，是上级官员对于下级官员或者说在其指导管辖下的人员的腐败行为或者重大违法犯罪行为负连带责任。这样做的目的是让上级官员改变现在对下级官员监督、领导的“事不关己高高挂起”的怠惰感，积极行使自己的领导权力，从而有效防止下级官员的腐败行为。其次，在我国公务员的录用中，特别是在高级别官员的选拔上，推荐的作用是非常大的，那么在这个环节上如果没有约束的话，就会产生腐败。那么我们就可以考虑在推荐的环节上，实行推荐人责任连带制度。如果被推荐的人在今后的工作中有违法犯罪或是重大违纪事件的时候，其当初的推荐人也要在一定程度上承担推荐失查的责任。这样不但有利于在推荐中杜绝腐败行为，更重要的是可以促使推荐人推选德才兼备的人才充当到官员的队伍中，促进官员队伍整体素质的提到。
（四）完善的官员财产申报制度的建立
关于财产申报制度，美国的相关法律是相当成熟的。美国国会于 １９７８年颁布了《政府官员行为道德法》，是世界上较完备的财产申报立法的代表之一，对政府官员的有关财产申报做了非常详细的规定：申报对象、申报内容、申报时间、受理和审查受理机关、审查和对申报中违法情况的处理。财产申报制度有利于监察部门有效地了解官员的收入情况，为以后的监察工作提供证据，同时也可以提醒官员们随时注意自己的行为，因为他们的财产是受到国家的监督的。然而，我国的官员财产申报制度是一个空缺，我们必须加快相关立法的工作，建立起符合国情的一套制度来，当然美国等先进国家的经验，我们也可以充分的参考和借鉴。
(五)对官员收受礼品的限制
中国是一个非常注重礼尚往来的国家，送礼成了大家日常生活中不可缺少的一部分，“拿人手短”，很多腐败行为也就是因为官员收了人家的礼物，碍于面子不得不网开一面进而违法失职，所以对官员送礼的控制问题也成了我国腐败问题研究的重点。其实，在西方很多国家也都对官员的收受礼品作了非常有力的规定，特别是德国的相关法律更是对官员的收受礼品的行为作了非常严厉的规定，在德国的《刑法》中规定：工职人员私自接受礼品，要求或者暗示对方送礼，即使未危及他所履行的公务，也构成牟取私利罪，如果索贿行为侵犯了公共利益，则构成受贿罪。对于我国官员的收受礼品的限制，可以从如下几个方面入手：
首先，规定官员受礼的标准，即什么样的礼品可以收，什么样规格的礼品可以受，如果收取了超规格的礼品后如何处理等。事实上，人际交往中“送礼”是一种正常的交往方式，我们不能一概而论，就是对官员送礼也无可厚非，但是如果送礼人有其他的不合理的附加请求的时候，这样的礼品就是不可接受的了。同时，如果官员收受的礼品价值巨大也应该受到限制，在这方面我们可以参考美国法律的规定：如《美国众议院议员和雇员道德准则》规定，众议院议员不许在一年内从他人例如对国会立法有直接兴趣的说客、外国人或其他代理人处，接受超过100美元的礼品。每件礼品价值超过35美元的即累计计入年度总额内。
其次，是官员收受礼品的程序问题。它包括收受礼品的申报和登记制度，以及批准及上交制度。当官员收受礼品后，无论接受礼品的理由是什么，他都必须即使地向上级汇报，包括在什么时间、什么地点、基于什么原因而收受了礼品，并形成书面材料以供备案，监察部门对官员收受礼品行为的性质和礼品的价值进行审查后，对于合法的收受礼品行为予以批准，相反则责令官员上交礼品，并视情况予以口头或书面批评。
最后，是对官员违法收受礼品的行为进行处罚。对于官员违法收受礼品，但没有申报，或是收受礼品后有违法失职行为的官员，将视情况予以处罚，构成犯罪的应当负刑事责任。
（六）加强对政府的财政支出的监督。
在我国财政支出的管理是相当混乱的，特别是在地方政府中，财政支出都是领导意志，只要“头脑一发热”，便可以拍板决定一大笔财政支出，而很少受到其他方面的制约，群众更是很少能介入到这个政府的重要行为之中。因此，笔者认为关于政府的财政支出行为，不但要在政府内部实行集体讨论、无记名的投票方式，还要通过专家论证评估其可行性，最重要的是要实行听政会，使群众有知情权，并能投票反对政府的不当政府支出计划，要求政府更正或是直接搁置。在这样的制度构件下，政府的财政支出行为，就不会成为个别领导意志的产物，通过透明的程序让公众参与到决策当中，实现对腐败现象的监督。
（七）舆论监督的巨大力量
拿破伦曾经说过，“三家敌对的报纸胜过一千支 *** ”。舆论对权力的监督作用是巨大的，腐败行为只有在漆黑的夜晚才会出现，而舆论就是让夜晚被照亮的一道强光，让一切不能见光的行为，赤裸裸地暴露在众目睽睽之下，令腐败分子无藏身之处。进日发生的辽宁本溪的三人拟任团市委要职的人员，在民众的一篇嘘声中被取消其资格的事件，便是因为网民通过网上发帖子的形式暴光其父母的高官的家庭背景，引起民众的强烈不满，通过舆论的监督预防腐败的典型例子。由此可见，在当今这个信息技术不断发展，特别是网络不断普及的年代，舆论对腐败的预防和监督作用越来越容易、越来越深入和广泛，我们一定要充分利用这一有力的武器，让腐败暴光，接受众人的指责，最终以失败收场。