基层检察院机构改革构想

　　检察机关恢复重建三十年来，检察改革力度不断加大，但对检察机关内设机构改革突破不大，这与国家司法体制改革的形势和强化法律监督、维护公平正义的需要不相适应。在一定程度上制约着检察工作的开展，影响着检察机关整体效能和机构活力的发挥。因此，探讨检察机关尤其是基层检察院内部机构的设置，建立科学合理的内部机构体系，对于促进各项检察业务的深入开展，加强法律监督能力建设，全面推进检察事业，具有非常重要的作用。

　　一、现行检察机关基层院内部机构设置的缺陷

　　审视现行检察机关基层院内部机构体系，仍然可以发现不少不适应或即将不适应检察事业发展的环节和部位，需要逐步加以完善甚至是脱胎换骨的改造。这些问题主要体现在：

　　（一）内部机构设置不规范

　　一是划分标准不统一。现行的内部业务机构，有按法律监督职能划分的，如侦查监督科、监所科；有按刑事诉讼程序划分的，如公诉科、控申科等；有按管辖案件的性质划分的，如反贪局、反渎局；甚至还有按地方需要来划分的，如林检科。二是业务分工不平衡。有的部门业务过宽，人员庞大；有的部门业务过窄，人员薄弱。一些本该统一行使的职能被分散到多个部门，导致部分该明确的职能未能明确，以致出现部门之间扯皮推诿的现象；有的职能本应加强，但却在一定程度上被忽略，致使管理上存在空档，影响检察工作的正常开展。三是上下称谓不一致。基层检察院业务机构称科或局，市级、省级检察院称处或局，高检院则称厅或局，这种称谓实际上始终是沿用行政机关的称谓，没有充分体现检察机关法律监督的司法属性。

　　（二）内部机构设立缺乏自主权

　　根据《人民检察院组织法》的规定，内部机构的设置应当由检察机关根据工作需要进行确定，而现实却大相径庭。基层检察院要设立某个业务机构，不仅其本身无权决定，而且连上级检察机关也难以左右，必须报本级“编办”进行审查批准。而“编办”往往以政府各级部门之间是否平衡为是否批准的出发点，致使有些业务机构，尽管从检察机关来看确属工作需要，非设不可，但“编办”却很难予以批准。即使按照上级检察机关明令下文设立的机构，如果得不到“编办”的认可，也难以名正言顺。

　　二、检察机关基层院内部机构改革的思路

　　检察机关基层院内部机构设置要符合构建和谐社会和可持续发展的要求，有利于强化法律监督，维护公平正义。

　　（一）适应需要原则。检察机关基层院内部机构改革不能搞简单地撤销机构或裁减人员，而应从实际出发，在突破旧有模式的基础上进行合理调整，优化重组，做到该撤销的撤销，该合并的合并，该加强的加强，确保所设机构适应检察工作长远发展的需要。

　　（二）统一规范原则。一是基层院之间以及基层与上级院之间内设机构的数量、名称应大体一致，相互对应，并由省院统一设置，报高检院批准。二是所设机构的职能目标应统一，分工和隶属、制约关系要明确，务求形成完整统一，相互协调，各司其职，各负其责的法律监督体系。三是机构之间的级别应统一。

　　（三）精简高效原则。检察机关基层院机构改革应引进现代管理的科学原理，从机构设置的科学化、职能再配制的合理化入手，充实业务办案部门，精简行政管理部门，合并职能重叠部门，优化力量配置，增强内部活力，在检察机关内部形成新的运行机制，提高检察工作的整体效能。

　　（四）依法设立原则。《人民检察院组织法》是检察机关设置内部机构的法律依据。内设机构的改革，必须要在现行检察院组织法的框架内进行。目前，新的检察院组织法正在修订之中，从中国检察制度的长远建设和科学发展出发，“应当根据建设社会主义法治国家的要求，内部机构的设置要遵循法治的原则，提出新的设计方案，以法律形式固定下来”。

　　三、检察机关基层院内部机构设置的具体方案

　　由于检察机关基层院内部机构设置是一项复杂的系统工程，所以要提出一个科学、精干、高效、统一以及适应工作需要和形势发展的内部机构方案，难度是相当大的。这里，笔者从多年从事基层院检察长的角度出发，提出一个初步的设想，以作为建设具有中国特色的检察制度的一种尝试。

　　一是将举报中心、反贪局、反渎局、司法警察大队、技术科合并，成立职务犯罪侦查局。举报中心受理自侦案件线索，与反贪局、反渎局一脉相承，将举报中心编入职务犯罪侦查局，有利于对举报线索的协调、递转、快捷地处理，减少流转程序，提高工作效率；反贪局、反渎局同属检察机关职务犯罪侦查部门，而在基层检察院司法实践中，遇有大要案、疑难复杂案件，往往整合这二个局的侦查资源，而且渎职贪贿案件往往相互交织在一起，统归一个部门管辖，有利于线索的深查细挖，形成反腐合力，提高侦破职务犯罪成功率，有效利用司法资源；司法警察大队、技术科基本上是为职务犯罪侦查提供警务和技术上的保障，可以归入职务犯罪侦查局。

　　二是撤消林检科，将侦查监督科、公诉科合并，成立刑事检察科，履行刑事案件的批捕和公诉职责。1997年基层检察院将刑检科分设为批捕科和起诉科，当时是为了加强内部监督制约，现在有地方专门成立案件管理中心，承担案件监督管理职责，就可以将这二个科室合并，节省、整合司法资源，推行谁批捕、谁主诉的办案机制，减轻集中受案的压力，加快办案速度。而林检科笔者认为则完全没有存在的必要，如果某地矿藏资源十分丰富，是否要设立矿检科，这种机构设置不从检察职能考虑，而根据地方需要来设立，这显然是不符合机构设置原理的。

　　三是将公诉科原有的抗诉职能剥离出来，并入民事行政检察科，成立审判监督科。以某基层检察院为例，1987年-2007年的二十年间，刑事案件提出抗诉14件，改判6件，而提起公诉的案件有3816件，提抗和改判率不到刑事案件总数的千分之四。究其原因，一是因为有些公诉案件怕被法院判决无罪，影响办案质量，所以对法院有所忌惮，公诉人不愿抗；二是不排除某些案件公诉人与审判人员间共同循私循情，公诉人不敢抗。将公诉职能与抗诉职能相分离，必将大大增加刑事案件的抗诉数量和质量，形成监督机制以保证办案质量。刑事抗诉职能与民事、行政案件，都是针对法院不公的判决、裁定，完全可以合二为一，成立审判监督科。

　　四是将监所检察科改为刑罚执行监督科。从刑事诉讼法规定的职能看，监所检察科的名称完全不能涵盖其职能，因为监所科除对监狱、看守所等刑罚执行机关的执法监督外，还承担了对监外五种人的检察监督。因此，可以将监所检察科改为刑罚执行监督科，以体现检察机关刑罚执行监督的属性。

　　五是撤消控申科，其原有的受理刑事申诉控告等职能，归入案件管理中心所属的案件受理室。案件受理室不仅接收、送达办案单位的卷宗和法律文书，对群众的控告、申诉也一并受理。归口管理，将案件受理室定位为检察院的对外窗口。

　　六是将监察室并入纪检组，二者职能相同。撤消研究室，由新成立的案件管理中心取代，承担对全院案件全程性、实时性、经常性的管理监督职责。

　　七是保留原有的政治处和办公室。

　　这样改革以后的基层检察院内部机构设置，是按照宪法和法律赋予检察机关职权的实际需要来设置的，可以涵盖检察权的全部职能，各个机构之间的职能明晰。既可以为检察权的运行提供保障，又可以监督检察权的运行。

　　检察机关基层院内部机构改革不是一朝一夕的事，不可能通过一次改革就能使检察工作达到科学、合理、高效，有可能要经过多次的实践和探索。以此认识，立于现状，望及改革，求于进步。（福建省永安市人民检察院检察长·陈文盛）