关于相对集中行政许可权制度若干问题的探讨

　　《行政许可法》第25条首次以正式立法的形式确立了相对集中行政许可权制度，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《依法行政纲要》）第19条又明确规定“积极探索相对集中行政许可权”。从以上两部规范政府行为的行政法律、规章可以看出，相对集中行政许可权是我国各级政府依法行政工作一项重要的任务。

　　《依法行政纲要》提出，从2004年开始，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。目前，我国法治政府建设已经历了三年起步“阵痛期”，进入了“中程加速”阶段。但据了解，全国各地还没有正式开展相对集中行政许可权工作。因此，行政许可权如何集中，既需要理论的研究，也需要实践的探索。

　　一、相对集中行政许可权的内核

　　《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”所谓相对集中行政许可权，简言之，就是由一个行政机关行使属于其他行政机关的行政许可权。适用相对集中行政许可权的情形，主要指行政许可相对人在办理某一类行政许可项目时，原本需要多个部门审批的，相对集中后只需要一个部门办理。这样，同级政府平行行政机关之间的行政许可权就需要整合和重新配置。相对集中行政许可权就是相对集中“行使”行政许可权，这项制度本质上是行政管理方式的变革，涉及机构调整、行政执法权的重新配置。而目前行政服务中心没有独立的行政许可权，其中的“集中、统一、联合”等行政许可办理制度，只局限于工作流程、部门协作方式的不同。

　　二、相对集中行政许可权的客体

　　缘于行政法律关系的不对等性，行政许可权主要有两大部分构成，即行政许可的实施权和监督权。

　　1、行政许可实施权。这项权力一般包括行政许可申请的受理，一直到行政许可的送达阶段。这里所指的受理权还包括“不予受理”；审核权包括书面审查、主持听证、现场踏勘、检验检疫等等；决定权包括不予许可、决定撤销（撤回）、变更、延续、终止等权利；收费应当执行收支两条线；送达权应当实行便民原则，推行网上审批、现场送达。

　　2、行政许可监督权。主要包括对行政许可的核查。但有人认为监管权主要由检查权、中止权、变更权、宣告无效权和撤销权组成。[1]笔者认为，相对集中许可权制度就是要实现行政许可权、动态监管、行政处罚的“三位一体”，实行实施权与监管权、处罚权的分离。若再让相对集中之后的行政机关承担日常的监督管理工作，就达不到相对集中行政许可权的目的，而且也很难让集中行政许可权后的行政机关发挥监管职能。相对集中行政许可权后，行使集中后行政许可权的实施主体应当是某一行政机关，不能是一个事业单位，也不能是政府成立的临时性机构，获得行政许可权的部门和被转移行政许可权的部门一般是同一层级的行政机关。

　　三、相对集中行政许可权的合法性辨析

　　目前，各地还没有开展完全契合《行政许可法》的相对集中行政许可权试点，其合法性也遭到了多方质疑。有人认为：“经过国务院批准，就可以由省一级人民政府决定变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。”[2]如《城市规划法》第32条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。”这是法律对规划部门行政许可权所作的规定。若通过行政决定将该项行政职权移交给其他部门行使，以行政决定改变法律规定，则无法对其合法性给予有说服力的解释。[3]笔者认为，一方面，相对集中行政许可权有《行政许可法》和《依法行政纲要》作依据，在制度创设上没有任何法律障碍；另一方面，具体到有关行政许可权在行政机关之间的转移问题，部门行政机关都是一级政府的工作部门，其行政职能来自政府的分配。省、自治区、直辖市人民政府可以决定设置或者撤销哪些政府部门，也可以调整现有政府部门的职能。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，属于调整政府部门的职能，是其权限范围内的事。[4]相对集中行政许可权制度的核心就是调整部门间的行政许可权。若按照《行政许可法》及相关法律的规定，相对集中行政许可权试点经省级人民政府决定和国务院批准，就完全合法。

　　四、行政服务中心体制下行政审批办理方式的发育与检讨

　　在行政审批制度改革和政务公开的大背景下，自1996年深圳市成立首个行政服务中心以来，地方各级政府纷纷设立了名称各异、职能类似的机构。

　　1、机械集中审批阶段。在行政服务中心建立之时，地方政府就按照政务公开的要求，把部门的行政审批事项集中起来，实行“一站式”办公。各地行政服务中心在服务大厅一般都设有触摸屏、显示屏、网站等，各部门办理的审批事项的依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准等都向社会公开、公示。应当说，这个时间段的行政服务中心等类似机构更多地是体现在政务公开的载体功能上，将各自为政的审批变为“串联式审批”。

　　2、统一、联合（并联）办理阶段。如果一个行政许可申请只需一两个部门审批，那么上述机械集中审批机制，再加上“一个窗口对外”和工作人员享有审批权，就能完全体现行政服务中心的功能。但是，在我国现有政府架构、部门分权过多的情况下，往往一个行政许可需要多个部门办理，多头审批现象严重，导致“内部循环”冗长。《行政许可法》充分吸收了地方行政服务中心建设的有益经验，并在第二十六条第二款规定：“行政许可依法应当由地方人民政府的部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”这就确立了“统一、联合、集中”办理行政审批制度。在一个行政许可事项需要由多个部门审批的情况下，“统一办理”是指由一个部门受理申请后，直接转告其他有关部门分别提出意见后再办理，减去了申请人往返各个部门递送申请的程序。“联合办理”是指行政服务中心先指定一个部门主办，然后采取联审、会签的方式，一次性收文、办结，也就是通常意义上的“并联审批”。

　　以浙江省温州市为例，《温州市行政许可统一办理联合办理集中办理暂行办法》规定：各行政机关对各自驻审批服务中心的窗口应充分授权。按照“一门受理，抄告相关，同步审批，限时办结”的要求，推进跨部门行政许可事项的联审联办，开展工程项目和其他联办事项的联合踏勘、联合验收和联合审检。这种行政许可办理制度比“一个窗口对外”制度有了改进，办事效率有了进一步提高。

　　3、相对集中行政许可权的雏形阶段。近年来，有的城市将分散在政府部门不同科室的行政许可职能整合起来， 设立行政许可科，整体移驻行政服务中心。《行政许可法》第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”成立专门的行政许可科室就是对上述规定的深化和拓展。有的地方实行并联审批超时、缺席默认制度，对在联合办理中拒绝参与或不接受牵头单位协调的单位，牵头单位按既定程序启动，所属的审批项目视为该单位审批同意，由此而产生的一切后果由缺席单位承担。

　　4、对现行行政许可办理机制的检讨。当前，行政审批办理机制尚存在一些缺陷： （1）行政审批职能集中度较低。行政服务中心虽然在形式上把各有关部门的行政许可事项集中到了一个大厅，但总体上无法实现行政审批权的转移。有的只是“收发室”，无法杜绝项目审批“两头受理、多头办理”的情况发生。（2）工作协调力“先天不足”。由于行政服务中心与部门行政机关之间是平行关系，行政服务中心对跨部门行政审批的协调力明显不足，特别是对跨行的行政审批项目更难以真正发挥统一、联合、集中办理行政审批制度的功效。（3）行政许可办理方式创新不到位。新的行政许可办理方式不断出现，但是在压缩审批时限、减少办事环节、降低行政成本等方面难以取得理想的效果。由于行政许可的实质审核权仍在各部门，形成众多行政部门与“一站式”服务的交叉叠合。（4）行政服务中心监管功能偏弱。行政服务中心只是各职能部门集中办公的场所，行政审批权依然属于各部门。大多窗口工作人员的人事关系、工资福利仍在原行政机关，因而行政服务中心对其他部门违规审批的监管没有得力手段和措施。

　　五、相对集中行政许可权的初步设想

　　开展相对集中行政许可权，就要将多头行政审批事项尽量归并至一个行政机关行使，实现行政许可权运行的根本性变革。

　　1、关于相对集中行政许可权的载体建设。实行相对集中行政许可权必须符合现行法律规定，科学合理地调整、确定各部门的行政许可职权，使相同或相近的行政许可事项由一个部门承担，尽量保证制度的稳定和统一。在相对集中处罚权试点中，原有的行政机构没有减少，反而增加了市容管理行政执法局等行政执法机构，在推行相对集中行政许可权的过程中应当避免这类问题的发生。[5]目前，全国各地成立的行政服务中心已经积累了比较丰富的实践经验，若按相对集中行政许可权的思路进行改革，各部门应先将本部门的行政许可权向一个科室集中，然后成建制迁入“行政许可局”（原行政服务中心），成为“行政许可局”的内设科室，完全归行政许可局管理，但具体业务可以接受原部门的指导。新设的“行政许可局”成为一级政府的组成部门，入驻中心的各个部门窗口。这是节约行政成本、快速进行试点的捷径，符合《行政许可法》要求的“精简”原则。同时，诸如行政许可、行政处罚、行政确认、行政强制、行政监督等行政行为，都应当由分工明确、权责一致的执法机构来实施。

　　2、具体的试点方式。在相对集中行政许可权试点项目的选择上，应当突出重点，选择社会关注度高、对城市经济社会发展影响密切的项目。可以将相对集中行政许可权的项目分为文化娱乐类、加工制造类、外商企业投资类、房地产类，等等。“行政许可局”只有在上述相对集中试点项目中才具有行政许可权，类似于相对集中处罚权制度。例如，A向“行政许可局”申请文化经营许可证，那么就归类为“文化娱乐类”。按照现行法律规定，文化经营许可证需要市文化局、公安局、工商局等多个部门的行政许可。而在试点中，行政许可局就要集中文化局、公安局、工商局等多个部门的行政许可权进行审批。

　　3、相对集中行政许可权的扩张与外延。依照《行政许可法》第十二条的规定，行政许可主要包括普通许可、特许、认可、核准、登记五大类型。但从目前我国行政审批制度改革以及行政服务中心的建设情况来看，行政许可往往与其他行政管理方式交叉，诸如非行政许可审批项目、备案、行政确认等等。如果孤立地将行政许可作为相对集中内容，势必会造成相对集中行政许可权的虚置化、形式化，所以也应当集中其他行政执法行为。

　　4、相对集中行政许可权的行政效益。（1）变“体外循环”为“体内循环”。在目前行政审批（许可）办理机制下，几乎都是“串连”模式，存在相当多的缺陷和弊端，即使推行“并联审批”，仍然摆脱不了“两头受理、多头审批”的局面。相对集中行政许可权后，原行政服务中心应有的功能和作用难以发挥的情况得到了很好的解决，有关申请材料的传递，由申请人负责变为“行政许可局”内部传递，大大方便了申请人，原来部门之间行政审批工作的外循环变为“行政许可局”的内循环。（2）变“拖沓冗长”为“顺畅迅捷”。相对集中后，行政审批（许可）的工作流程明显简练，行政许可局设立的“项目办公室”一次性告知所有需要办理的审批项目、报批材料，并一次收费，环节减少，时限压缩。同时也理顺了发改、土地、规划、环保等部门的审批时序，解决了互为条件、无法正常运转的问题，基本清晰了核准、备案、许可、审批对应的要求与工作方式。（3）变“敷衍塞责”为“责权明晰”。在目前行政审批办理制度下，如果行政服务中心经办人员敷衍塞责，本部门监管很难到位，达不到《行政许可法》所蕴含的“谁审批、谁负责”的要求。相对集中行政许可权后，更便于监控，将整个工作流程置于“行政许可局”的监管之下。相对集中行政许可权后，原来“多头审批”的项目，大体上变为“行政许可局”的“单独审批”的项目，从体制上改变了原来行政机关之间推诿责任的情况。

　　耿玉基·马鞍山市政府法制办