浅论行政许可法与现行行政诉讼制度的衔接问题

《行政许可法》的制定是我国行政法治建设的重要里程碑，它体现了“合法、高效、便民、公正”的立法精神。行政许可法在许可的设定、程序、监督与责任等方面，均颇多创新，必将推进我国行政许可行为的法制化、规范化，对政府职能转变和依法行政产生深远的影响。与此同时也应看到，现行行政诉讼制度不能为行政许可法的实施提供一个良好的平台，不能为完全实现行政许可法的立法目的提供司法保障，在今后的行政许可诉讼中必然面临诸多问题。

    一、行政许可诉讼原告资格的界定

    根据行政许可争议的性质，可将行政许可诉讼原告的资格界定为以下四类：（一）具体行政许可行为直接针对的人，即行政许可申请人或权利人，就其许可申请或其已得到的许可权被否认、被拖延或被撤销而引发争议并依法提起行政诉讼的人；（二）具体行政许可行为影响了其在该行政管理领域内的公平竞争权而引发争议并依法提起行政诉讼的人；（三）具体行政许可行为影响了其在其他行政管理领域内的权益而引发争议并依法提起行政诉讼的人；（四）具体行政行为影响了其他人基于对该具体行政许可行为的信任而权益受到侵害的人，如卫生行政部门给不具备行医资格的人颁发行医执照，其他人基于对该具体行政许可行为的信任到该处就诊，由于行医者不具备专业能力而造成就诊者伤亡而引发争议并依法提起行政诉讼的人。《许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”但现行行政诉讼制度对前三类已作出明文规定（最高人民法院《关于执行（行政诉讼法）若干问题的解释》第十三条），而对第四类行政争议的提起人是否具有原告资格无明文规定。若参照原则性规定，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”（最高人民法院《关于执行（行政诉讼法）若干问题的解释》第十二条），则在理论上尤其在审判实践上经常出现争议：法律上有利害关系的人究竟是谁？哪一种关系才算法律上的关系？关于这一点无论行政许可法还是行政诉讼法都没有明确的说法。即使法官根据自己的认识认定其有法律上利害关系，行政诉讼的时效也制约着被侵害人通过司法救济来保护其合法权益。如上例中卫生行政主管部门为不具备行医资格的人颁发了行医执照，就诊者基于对该行政行为的信赖而受到庸医的伤害，因为伤害结果可能发生在法定起诉期限以外，很可能法院依照最高人民法院关于诉讼时效的规定，以超出诉讼时效为由不予受理，则被侵害人合法享有的权益被随意剥夺，却得不到救济和监督，这不符合行政许可法的立法目的和宗旨。

    二、行政许可诉讼被告资格的界定

    行政许可法规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。”这是所谓的“并联审批”，其目的在于减少审批手续，方便申请人。同时《行政许可法》确立了审批与监管并重原则，一方面，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督；另一方面，行政机关应当加强对被许可人从事许可活动的监督。从经济学的眼光看，在权钱交易下，贪官与企图通过不正当手段获得审批的人形成了博弈关系，他们都存在利益最大化的倾向，且一方在选择策略时要判断另一方的行动模式。在重审批轻监管的情况下,行贿方考虑到只需一次性买通审批人就可一劳永逸地获益，受贿方也认为自己有利可图，因而交易达成。在审批和监管并重的情况下，受贿方的行为模式被法律强制改变，定期监督相对方既是其权力也是其义务，而行贿方为了让“不当得利”维持下去，就要支付更多的“成本”；支出超过预期可得利益时，他的最优选择就是把行贿的支出转移到待审项目的完善上，使之真正达到审批的要求。因此制度改进后的博弈结果使得腐败现象减少，社会收益增多。这是立法者的初衷，但与现行行政诉讼制度存在冲突。行政机关依据《行政许可法》第六十二条规定，对行政相对人从事行政许可事项的活动履行监督责任，如对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验等。这些执法权在原有行政机关仍然存在的情况下，被《行政许可法》授予其他行政机关行使。在针对这些行政行为的诉讼中，行政许可诉讼被告的资格如何认定？如行政许可机关根据行政许可法对被许可人生产经营的产品进行检查检验，履行监督责任，其职权与技术质量监督部门的职责重叠，是否有越殂代庖之嫌，其行政主体地位与现行行政诉讼制度职权法定原则有冲突。

    三、行政许可受害人的法律救济

    经行政许可的经营活动在现实生活中造成他人损害的情形经常发生，当加害人以已经行政许可为抗辩时，受害人如何寻求法律救济？当加害人提起经行政许可的抗辩时，受害人提起对行政许可的合法性审查。接下来的问题是，随着审查结果的不同，该类案件应该如何进一步予以解决。具体说，如果行政许可合法，判决维持，那么受害人的行政官司没有解决任何实质性问题。因为根据现行行政诉讼制度，行政裁判只有维持、撤销、改判、确认、重作等几种形式，而且具体行政行为合法，根据现行行政诉讼制度无法给予国家赔偿，受害人的损失得不到救济。如果行政许可违法，虽说可以一并解决赔偿问题，但还会引起行政机关向加害人追偿的复杂问题，毕竟受害人的损害是由加害人直接引起的，行政机关并不应该承担全部损害赔偿责任。行政机关和加害人分担比例依然不能在一次诉讼中全部解决，法律关系之复杂不言而喻，不利于减少法院的工作量，不便于受害人提起诉讼和减少讼累。如果受害人直接以加害人为被告提起民事诉讼，民事诉讼必然要对行政许可进行实质性审查，即构成审判权（主要指民事审判权）对行政权的不当干预，混淆了民事诉讼和行政诉讼的界限，尤其是对我国现实生活中法院内部行政庭和民事庭的划分造成了冲击。

    四、无过错的行政许可申请人或权利人，就其许可申请或其已得到的许可权被否认、被撤销、被确认无效时的法律救济

    在法律实践中笔者遇到这样一个案例：一户农民承包了三十亩土地，期限三十年，与村委会签订了承包合同，并经乡政府批准，由乡政府颁发了土地承包经营权证书。之后该户农民向农田投入了十余万元基本建设资金。承包不足五年，村委会要收回土地进行土地调整。纠纷产生后，乡政府对争议下了个处理决定，撤销乡政府颁发的土地承包经营权证书，理由是未按河南省委办公厅豫办〔1998〕25号文件第三条规定的程序办理，颁发《土地承包经营权证书》之前未制定调整方案，未经三分之二以上村民通过，未召开村民大会和村民代表会讨论决定，未对人口基数、土地面积、调地方案、延包方案结果进行三榜公布，直接发证，《土地承包经营权证书》上没有乡政府法定代表人签字、证书没有编号。

    该案经过复议起诉至法院，调整方案、村民大会和村民代表会记录被告没有提供，原告以这些证据是由被告保存为由不能提供，因为被告主张没有发生，法院不能依职权责令提交，所以法院认定没有调整方案、会议记录；可能乡长太忙或是工作人员懒得盖乡长的手章、编号码，全乡《土地承包经营权证书》上都没有乡长签字、证书都没有编号，都没有履行颁发证的程序。最终法院认定乡政府颁发土地承包经营权证书程序违法，只好判决维持乡政府撤销土地承包经营权证书的处理决定。通过这个案例我们可以看出农民对乡政府颁发土地承包经营权证书的行政行为程序违法没有任何过错，作为签订承包合同的农民没有权力，也没有能力去审查承包合同和乡政府颁发土地承包经营权证书的行政行为程序是否违法，或要求乡政府规范证书。乡政府发证发的有道理，撤证撤的也有道理，想发就发，想撤就撤。没有过错的行政许可权利人的合法权益得不到保障，如果想提起行政赔偿又没有一个确认行政行为违法的判决支持，以现行行政诉讼制度，其利益得不到法律救济。若对发证行为起诉，则面临举证、诉讼时效等诸多问题。

    五、公平竞争权行政诉讼的事实依据

    行政许可，相对于得到许可的相对人来说是一种授益性行政行为；相对于未得到许可的相对人来说则是一项限制性行政行为。尤其是在排他性行政许可中，必然会影响其他申请人取得许可证，从而使其难以获得相应的权益，实际上也就是可期待利益的减少。这时，具体行政许可行为波及影响了其在该行政管理领域内的公平竞争权益人，即认为赋予他人行政许可的行为实际造成了限制或剥夺其公平竞争权的人，就其行政许可的公平申请权或要求排除赋予他人排他性许可的独占权而依法提起行政诉讼。在审理中不可避免要遇到这些问题。从理论上说，凡符合许可条件的申请人均有获得该许可的资格。但是，出于客观管理的需要，如某项生产许可在当地已即将饱和许可机关就有可能只赋予更符合条件的申请人，以促进竞争并避免不必要的资源浪费，从而更好地实现许可的目的。这时如何找到行政许可权的行使的依据，即如何认定许可的相对人是最优秀的相对人？

    它的标准是什么？行政许可法没有给我们一个量化分析的规则。这类案件在审理过程中就缺乏了赖以裁判的事实依据。

郝昭