非国家征占地的补偿问题分析

发布日期：2018-01-22 作者：汤圣泉律师

一、理论概述与争议问题
——我国农村土地承包法及土地管理法关于占地补偿的相关法律规定
随着新农村建设的日益推进，新的农村产权制度改革的逐步开展，以及平原造林绿化工程的稳步实施，越来越多的农村占地补偿纠纷问题涌入法院。《农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利：(二)承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。但究竟如何补偿，除了《土地管理法》第五章建设用地部分明确规定了国家征占地的补偿种类及补偿方法外，其他法律法规并没有过多涉及。而在农村土地承包合同的实际履行过程中，除了手续合法齐备的国家征占地外，还包括各种类型的非国家征占地，如农村道路占地、平原绿化占地等，这些类型的占地不属于国家征占地，没有完整的占地手续，有关补偿问题亦不同于国家征占地。
《土地管理法》第47条第2款、第3款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。依据前述规定，如果是国家征占地，占地补偿应包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三部分，那么不是国家征占地的占地补偿应该包括哪些补偿项目及各类补偿的标准又应该如何确定呢?专题将重点探讨非国家征占地的农村道路占地及平原绿化占地的相关补偿问题。
二、与农村道路占地相关的判例介绍
——原告翟xx与被告xx市xx区x乡x村村民委员会农村土地承包合同纠纷案
(一)案件事实
在原告翟x与被告xx市xx区x乡x村村民委员会农村土地承包合同纠纷一案中，原告翟xx起诉称：2002年3月7日，翟xx与黄松峪村委会签订承包合同，承包村果树地3.6亩，承包期限30年，自2001年1月1日起至2030年12月31日止。2010年，胡黑路北延道路工程占用黄松峪村180亩土地，包括翟xx前述承包地中的1.5亩。翟xx已经领取了地上物补偿款。对承包期限内的土地使用补偿费，x村于2010年7月15日召开村民代表会议表决归村集体所有。后包括翟xx在内的51户被占地村民提出异议，多次向x乡政府、平谷区政府、北京市政府信访，要求协调解决土地使用补偿费和人员安置补助费两项补偿未发放问题。三级政府明确答复：自2010年起按公路使用年限将每亩800元的土地使用补偿费发放到x村委会，由x村委会按土地使用补偿费发放规定发给被占用户，同时明确胡黑路北沿线不属于国家征占地，路段所有权仍属于x村委会，没有人员安置补助费。现乡政府已按信访答复材料将2010年至2012年共三年的土地使用补偿费发放到x村委会，但x村委会并未向翟xx等被占地户发放。故翟xx诉至法院，要求x村委会将截留的2010年至2012年共三年的土地使用补偿费3600元归还给翟xx。
被告黄松峪村委会辩称：x村已于2010年7月15日召开村民代表大会，表决决定胡黑路北沿道路占地的地上附着物及青苗补偿费归被占地承包户所有，土地使用补偿费归村集体所有。该决议内容符合法律规定，系村民自治的当然表现，体现了全体村民的共同意志，法律应予以保护。故不同意翟xx的诉讼请求。
法院经审理查明：翟xx于2002年3月7日与黄松峪村委会签订承包合同，承包村果树地3.6亩，承包期限三十年，自2001年1月1日起至2030年12月31日止。
2009年12月，x乡政府向xx区发改委请示立项胡黑路北延道路工程获准，项目建设单位为×乡政府。胡黑路北延道路工程占用x村180亩土地，包括前述翟xx承包地中的1.5亩。经xx区政府批复，胡黑路北延道路为农村道路。2010年7月15日，x村召开村民代表会议对胡黑路北延道路工程占地和占地补偿分配进行表决，表决决定被占土地地上附为物补偿款及青苗补偿款全部归被占用承包户所有，土地占用补款归集体所有。包括翟xx在内的被占地村民对前述村民代表会议决议不服，以承包地补偿费不合理为由向x乡镇府信访，要求协调解决土地使用补偿费和人员安置补助费两项补偿未发放问。乡政府于2011年2月24日作出信访答复，明确胡黑路北延线完工后，按实际占用土地面积每亩800元土地使用补偿费。自2010年起按公路使用年限发放到x村委会，由x村委会按土地使用补偿费发放规定发给被占用土地村民。同时明确胡黑路北延线不属于国家征占地，路段所有权仍属于x村委会，因此没有人员安置补助费。平谷区政府、北京市政府对x乡政府的信访答复意见均予维持。
后x乡政府于2013年1月，按每年每亩800元的土地使用补偿费标准，将被占180亩土地2010年至2012年共三年的土地使用补偿费432000元拨付至x村委会由x乡经管站托管的账户。经管站称，因x村委会没有上报分配方案，故未将前述补偿费给付x村委会。
案件审理过程中，x乡政府于2013年10月9日出具“关于x村胡黑路北延线占地补偿分配意见”，明确表示因被占地户承包合同尚未到期，故土地补偿款个人承包部分补偿依照合同承包年限和实际占地面积发放给占地户。
（二）争议焦点
在本案审理过程中，翟xx主张的土地使用补偿费性质及其是否有权主张是双方争议的焦点。首先必须明确的是，翟xx虽然主张的是土地使用补偿费，但其性质实际是合同未履行年限的收益损失。翟xx认为其有权主张的依据是：(1)包括翟xx在内的51户被占地户已向各级政府多次上访，答复意见均为胡黑路北延线完工后，按实际占用土地面积每亩800元土地使用补偿费，自2010年起按公路使用年限发放到x村委会，由x村委会按土地使用补偿费发放规定发给被占用土地农民；(2)x乡政府已按前述标准，将2010年至2012年共三年的土地使用补偿费发放到x村委会；(3)翟xx与x村委会所签承包合同约定的承包期限尚未届满，对被占用的承包地，翟xx无法再取得收益，应该给予相应补偿，且信访答复材料明确载明土地使用补偿费应发放给被占地村民。
x村委会不同意给付翟xx相应的土地使用补偿费，理由为：(1)涉案承包地属x村集体所有，x村已于2010年7月15日召开村民代表会议表决决定，土地使用补偿费归村集体所有；(2)依据最高人民法院相关司法解释，因土地征用或占用获得的土地补偿费属于全体经济组织成员共同所有，该项补偿费“分不分”、分多少”均属于村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼
的范围。
(三)审判经过
法院认为：《农村土地承包法》第16条第(2)项规定，承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。现胡黑路北延道路占用了翟xx的部分承包地，翟xx有权依法获得相应的补偿。翟xx已经领取了地上物补偿款，其在本案中主张的是x乡政府依据信访答复意见发放的2010年至2012年共三年的土地使用补偿费。
1.赔偿依据。
翟xx主张的土地使用补偿费，x乡政府已打入x村委会由乡经管站托管的账户，x村委会未给付翟xx的理由是已召开村民代表会议表决决定该款归村集体所有。胡黑路北延道路系农村道路，依据北京市国土资源局关于“农村道路用地管理有关问题的通知”(京国土耕〔2010]440号文件)，农村道路用地，按照设施农用地管理，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。故胡黑路北延道路占地不改变土地性质，有关补偿问题不适用国家征地补偿的相关规定。翟xx与x村委会签订的承包合同约定的承包期限为三十年，胡黑路北延道路占地时，承包期限尚未届满，对被占用的承包地，翟xx无法再获得相应承包收益，故能够认定胡黑路北延道路占地给翟xx造成了合同未履行期限的承包收益损失。x村委会在庭审中明确表示未给被占地村民补地，故对前述承包收益损失，翟xx无法通过补地获得补偿。现x乡政府作为项目建设单位和信访答复单位，在信访答复中明确表示胡黑路北延线完工后，按实际占用土地面积每亩800元土地使用补偿费。自2010年起按公路使用年限发放到x村委会，由x村委会按土地使用补偿费发放规定发给被占用土地村民，并已按此标准将2010年至2012年共三年的土地使用补偿费打入x村委会由x乡经管站托管的账户。其在本案审理过程中，亦出具书面分配意见，明确表示因被占地户承包合同尚未到期，土地补偿款个人承包部分补偿依照合同承包年限和实际占地面积发放给被占地户。翟xx村委会对该书面分配意见均予以认可。故对翟xx的诉讼请求，应予以支持。
2.赔偿金额。
根据x乡政府与翟xx一致认可的“按实际占用土地面积每亩800元土地使用补偿费”标准，翟xx被占承包地面积为1.5亩，x村委会应向翟xx支付2010年至2012年的土地使用补偿费360元。
(四)裁判结果
xx市xx区人民法院于2013年10月17日作出(2013)平民初字第1754号民事判决：
被告xx市xx区x乡x村村民委员会于本判决生效后10日内向原告翟xx支付胡黑路北延道路占用翟xx承包地2010年至2012年的土地使用补偿费3600元。
案件受理费50元，由被告xx市xx区x乡x村村民委员会负担(于本判决生效后七日内交纳)。
宣判后，翟xx与x村委会均未提起上诉，判决已发生法律效力，并以自动履行完毕。

三、与平原造林绿化占地相关的判例介绍
——原告祝x与被告刘x农村土地承包经营权转包合同纠纷案
(一)案件事实
在原告祝x与被告刘x农村土地承包经营权转包合同纠纷一案中，原告祝x起诉称：原、被告于2012年10月5日签订《土地承包合同》，约定被告将其承包的x村5亩土地以每亩500元的价格转包给原告，期限自2012年10月5日至2013年10月5日，用途为上种茬小麦，下茬种玉米。合同签订后，原告投入了大量的人力、物力在承包地上种植小麦。2012年12月，前述承包地被“万亩造林计划”占用。因原告种植的小麦尚属于初期成长阶段，故每亩只给予了850元青苗补助款。根据xx市人民政府和xx区人民政府的政策，此次占地除给予地上物补偿外，还给予每亩每年生态涵养发展补助1500元。故原告诉至法院，要求被告支付原告生态涵养发展补助7500元。在案件审理过程中，原告陈述称其已全额交纳承包费，但未能依约种植玉米，其主张的生态涵养补助实际就是玉米收益损失，并明确第一项诉讼请求为要求被告赔偿玉米损失7500元(按每亩1500元共5亩计算)。
被告刘x辩称：涉案承包地系被告从x委会承包，被告按每年每亩108元向村委会交纳承包费。2012年10月，原、被告达成口头协议，被告将涉案承包地出租给原告经营，期限一年，自2013年10月至2014年10月，租金每亩500元，上茬种小麦，下茬种玉米，国家发放的小麦种植补贴和玉米种植补贴均归被告所有。如遇占地，地上物补偿款归原告所有，其他补偿与原告无关。原、被告之间是土地租赁关系，而非原告诉称的转包关系。涉案承包地被占用后，原告已经领取每亩850元的小麦补偿款。原告诉称的1500元是国家对本村集体经济组织成员的补偿，与原告没有关系。被告将承包地出租给原告赚的就是承包费差价和粮食直补，现因占地，被告不能再领取粮食直补，故被告没有双重获利，不同意支付原告生态涵养补助款。在本案审理过程中，针对原告变更后的诉讼请求，被告答辩称，原告没有种植玉米，没有投入，更谈不上损失，故不同意赔偿原告主张的玉米损失。被告在庭审中曾表示同意退还原告部分承包费，但双方对退费数额未能达成一致意见。
法院经审理查明：被告系x村民，是x村集体经济组织成员。2012年10月，原、被告达成协议，由原告种植被告从xx村委会承包的5亩土地，期限一年，自2013年10月5日至2014年10月5日，上茬种小麦，下茬种玉米，原告按每亩500元向被告交费达成协议后，原告依约给付被2500元。后涉案地块因造林工程被占用，原告未能依约种植玉米。原告已经领取了每亩850元的小麦青苗补偿款，因双方对每亩1500元的生态涵养补助款归属产生纠纷，原告向本院提起本案之诉。后原告变更诉讼请求为要求被告按每亩1500元赔偿5亩地的玉米损失7500元。
在本案审理过程中，经向xx市xx区农村合作经济管理站咨询，其答复称种植玉米每亩投入为500——600元，每亩产量为800900斤，现玉米市场价格在每斤1.1元左右。
(二)争议焦点
在本案审理过程中，原告是否有权主张涉案土地的生态涵养补助及被告是否应赔偿原告的相应损失是双方争议的焦点。原告在诉讼之初主张的是涉案土地的生态涵养补助，其主张生态涵养补助的依据是涉案土地在其承包期限内被占用，故相应承包期限内的生态涵养补助应归原告所有。经本院向x镇政府及x村委会调查，相关负责人员均称生态涵养补助是针对被占地村的本集体经济组织成员，原告非x村村民，故其无权主张生态涵养补助。后原告变更诉讼请求为要求被告赔偿合同未依约履行所致经济损失，原告主张被告应承担赔偿责任的依据是原告已依约向被告交纳全部土地承包费。依据约定承包期限至2013年10月5日，上茬种植小麦，下茬种植玉米，涉案承包地在原告承包期限内被占用，约定的上茬种小麦，下茬种玉米都没有收获，玉米更是没有种上。原告已经获得的青苗补助费不足以弥补其损失，故被告应承担相应的赔偿责任。
被告不同意给付原告生态涵养补助，也不同意赔偿原告相应经济损失。对不给付生态涵养补助，被告所持理由与本院向x镇政府及x村委会相关负责人员调查的内容一致，即生态涵养补助是针对被占地村的本集体经济组织成员，原告非xx村村民，故其无权主张生态涵养补助。对不同意赔偿原告经济损失，被告所持理由为依据原被告之间的约定。原告在涉案土地上茬种植小麦下茬种植玉米，国家发放的小麦及玉米种植补贴应归被告所有。因为占地，国家未发放小麦及玉米种植补贴，被告遭受小麦及玉米种植补贴损失，而原告已经领取了每亩850元的小麦青苗补助费，对玉米原告并未种植，所以没有损失。另外，x村有部分村民既未自己经营承包的土地，也未将承包的土地流转给他人经营，承包土地被占时为白地，除生态涵养补助外，该部分村民还获得了每亩500元的补偿款。这也是被告不同意赔偿原告损失的理由之一，被告认为如果其不将涉案土地流转给原告经营，其除生态涵养补助外，还可获得每亩500元的补偿款。
(三)审判经过
法院认为：原、被告对土地流转方式存在争议，但双方均认可被告将涉案承包地流转给原告经营，期限一年，上茬种小麦，下茬种玉米。原告已依约全额交纳土地流转费，因涉案地块被占用，未能如约种植玉米，原告要求被告赔偿相应的玉米收益损失，被告对此提出异议，答辩称原告未种植玉米，没有相应损失，并表示同意退还原告部分承包费，但双方未能对退费数额达成一致意见。
1、赔偿依据。
依据庭审查明的事实，能够确认原告经营涉案承包地上茬种小麦，下茬种玉米，原告已全额交纳土地流转费，但未能种植玉米，其获得的占地补偿亦不包括玉米收益损失，故被告应赔偿原告玉米收益损失。
2、赔偿额的计算方法。
法院在案件审理过程中向北京市平谷区农村合作经济管理站咨询，经管站答复称种植玉米每亩投入为500——600元，每亩产量为800——900斤，现玉米市场价格在每斤1.1元左右。故玉米每亩收益损失应在280——440元之间。法院据此综合确认被告按每亩400元赔偿原告5亩地的玉米收益损失共计200元。
(四)裁判结果
xx市xx区人民法院于2014年5月19日作出(2014)平民初字第2234号民事判决：被告刘x于本判决生效后十日内赔偿原告祝x经济损失2000元。案件受理费25元，由被告刘x负担(于本判决生效后七日内交纳)。
四、与前述案例相关的补偿问题硏究
前述案例所涉农村道路占地及平原绿化占地，在xx区乃至xx市都普遍存在，本专题将结合前述土地管理法有关占地补偿的规定，着重论述此类占地的补偿种类权利人主体及如果涉及土地承包经营权流转应如何确定赔偿权利人主体。
依据《土地管理法》第47条，国家征占地的占地补偿款包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，是指国家征用土地对土地所有者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿。安置补助费是指国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用。地上附着物和青苗补助费是指对被征地农民在被征收土地上尚未成熟的农作物、林木及其他具有定价值的经济作物和建筑物及其他设施的补偿。
如果是国家征占地，补偿款应包括前述三项，但是前述案例中的农村道路占地，不属于国家征占地，其补偿也不适用国家征占地的相关规定。
无论何种类型的占地，地上附着物及青苗补偿费是肯定存在的，由地上附着物及青苗的所有权人享有。主要包括三部分（1）地上附着物补偿费，包括地上、地下各种建筑物、构筑物，如水井、道路、地上地下管线、水渠等的拆迁和恢复费用；（2）青苗补偿费，指征收土地时，农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征收土地需要而致使农作物不能收获而使农民造成损失的补偿；（3）林木补偿费，对于被征收土地上林木的补偿或砍伐费。对地上附着物及青苗补偿费的具体补偿标准，依据土地管理法的相关规定，由省、自治区、直辖市规定。前述祝×案中的每亩850元青苗补助费，即属于此类补偿。
土地补偿费及安置补助费，因为不属于国家征占地，所以并不当然存在，具体是否给付该两类补偿款及如何发放应由占地方与被占地方协商一致。前述祝ⅹ案中的每亩1500元生态涵养补助及翟××主张的每亩800元土地使用补偿费均属于此类土地使用费。
如果不存在祝×与刘×之间的土地承包经营权流转，前述每亩800元的青苗补助费及每田1500元的生态涵养补助当然属于x村委会直接承包涉案土地的刘×所有。但是因为祝×与刘×之间的土地承包经营权流转，前述两项补偿款的权利主体就发生变化。每亩800元的青苗补助费，因为祝×是所种小麦的所有权人，相应青苗补助费应由其享有。而每亩1500元的生态涵养补助，占地方明确表示针对的是被占地村的本集体经济组织成员，是第一手的承包关系，故应由刘×享有。当然，祝×虽然无权主张生态涵养补助，但可以要求刘×赔偿合同未依约履行的损失。
对翟××案涉及的土地补偿费及安置补助费，在翟××等被占地上访后，×乡政府作为占地方于2011年2月24日作出信访答复，其中涉及土地使用补偿费的内容为“经与相关部门核实，土地使用补偿费未发放的原因，由于胡黑路北延公路未完工，不能确定实际占用承包户的土地面积，胡黑路北延线完工后，由区公路局、区土地局、区财政局、×乡政府、×村委会五单位丈量实际占用土地面积后，按实际占用土地面积每亩800元土地使用补偿费，自2010年起按公路使用年限发放到×村委会，由×村委会按土地使用补偿费发放规定发给被占用土地村民”。同时明确胡黑路北延线不属于国家征占地，路段所有权仍属于×村委会，因此没有人员安置补助费。×乡政府作出信访答复后，翟ⅹ×等被占地村民向平谷区政府申请复查。平谷区政府于2011年6月25日作出平信复查(2011〕9号复查意见书，认为×乡政府答复意见认定事实清楚、程序合法、处理适当，决定维持。后翟××等被占地村民又向北京市政府申请复核，北京市政府于2011年8月31日作出京信复核〔2011〕283号复核意见书，认为复查机关平谷区政府作出的复查意见并无不妥，决定维持。故×乡政府同意给付的每亩地800元土地使用补偿费，不是土地管理法中规定的土地补助费，其实际是补偿承包方合同未履行年限的收益损失，所以应由实际豫包人享有。×村委会无权以召开村民代表大会的方式决定该笔补偿费用的分配方法。

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