村委会通过村民会议对村民小组所有的土地进行处分为无效

裁判要旨

对村民小组所有的集体土地的处分，应当依法召开村民小组会议予以讨论决定。村民委员会通过村民会议直接对属于村民小组所有的集体土地进行处分的，应认定该行为无效。

案情

时任河南省邓州市桑庄镇湖堰村村支部书记兼村委主任的徐某(甲方)与王某(乙方)签订了土地承包经营合同一份，将属于邓州市桑庄镇湖堰村第四村民小组所有的位于邓新公路西侧的2.36亩耕地承包给被告王某经营。合同签订后，该2.36亩土地一直由王某管理、使用。后该村民小组以土地承包经营合同无效，王某擅自变更用途用于个人房地产开发为由向法院提起诉讼。诉讼中，王某辩称，在签订土地承包经营合同时，湖堰村村委会召开了村民代表会议，参加会议人数达到在家居住村民的三分之二，不违反我国村民委员会组织法的规定，合同有效。

裁判

河南省邓州市人民法院经审理认为，争议的2.36亩土地属于邓州市桑庄镇湖堰村第四村民小组所有，该土地出租涉及全组村民的利益，徐某与王某签订的土地承包经营合同未按法定程序进行，属于无权发包。且双方签订的承包经营合同中存在着具体使用面积及四至说明不详、履行期限不明确、承包金过低显失公平的情形，损害了邓州市桑庄镇湖堰村第四村民小组村民的利益。因此，判决本案所涉土地承包经营合同无效。

判决作出后，王某不服提起上诉。南阳市中级人民法院经审理后判决：驳回上诉，维持原判。

评析

1.村民小组具备适格的集体土地所有权主体资格

我国在农村管理体制改革之前，对土地实行的是人民公社、生产大队、生产队“三级所有、队为基础”的所有权形式。生产队作为所有权主体之一，对其管理范围的土地拥有所有权。在农村管理改革后，原有的人民公社、生产大队、生产队的层级设置转换为乡(镇)政府、村民委员会、村民小组层级设置，仍有部分村民小组保持了原有的土地所有关系，被承继土地的所有权转换为村民小组集体所有。2001年我国《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包经营合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”我国现行土地管理法第十条明确规定：“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”据此，村民小组作为村内集体经济组织的一种表现形式，对特定土地依法享有所有权。

2.村民委员会无权通过村民会议对属于村民小组所有的土地进行处分

由于村民委员会同时具备基层自治组织和农村集体经济组织代表两种身份，在实践中，存在一种观点：村民委员会作为村集体经济组织的代表，具备对村集体事务的管理权，而村民小组等集体经济组织缺少健全的组织机构，缺少对土地的经营管理能力，因此，应当由村委会作为集体土地的发包方，与其他主体签订合同时，由村委会召开村民会议讨论决定即可。我们认为这种观点存在一定偏差。

首先，混淆了基层自治组织与农村集体经济组织两个概念。基层自治组织是行政管理主体，农村集体经济组织是民法上的权利主体。在一个行政村的地域区间，仅存在一个合法的基层自治组织，但却可能存在多个集体经济组织，因此，农村集体经济组织作为民事主体与具有行政职能的村委会在法律上分属不同的范畴，不能混为一谈。其次，村集体经济组织与村民小组在土地管理上不具有上下级隶属关系。如前所述，虽然村民小组在行政区划管理的层面上，作为行政村的成员接受村委会对其的管理，在行政管理上存在一定的从属关系，但这种从属性的管理关系并不意味着村民小组对土地管理权的丧失。在民法层面上，两者属于并列的权利主体，分别对其所有的土地享有自主的经营、管理、处分等权利，在土地确定为村民小组所有的情况下，不应存在其他对土地享有处分权利的主体。对此，土地管理法第十二条也明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。最后，从农村集体经济组织的本质看，其是组成成员的抽象结合体，其权利不能直接行使，需由集合体的代表机构代为行使，因此，法律对其行使权利的过程、参与人数等均进行了严格规定，以确保决议的合法性。因此，在村委会直接召开村民会议对村小组所有的土地进行处分时，即便参与人员中包含村小组成员，在形式上符合村民小组参与的法定人数要求，也在实质上剥夺了村民小组作为独立集体经济组织的行为能力，不符合村民委员会组织法第二十八条的规定，不应认定为有效。

本案案号：(2014)邓法民初字第207号，(2015)南民一终字第00149号

案例编写人：河南省南阳市中级人民法院 卢国伟 周 杰