关于韩国对进口奶粉实施保障措施案

发布日期：2019-04-01 作者：刘琬琳律师

韩国对进口奶粉实施保障措施案
　　【正文】
　　一、事实与争议
　　1996年5月11日，韩国贸易委员会根据全国牲畜合作联合会的申请，宣布对进口奶粉进行保障措施调查，同年6月11日将调查原因通知WTO的保障措施委员会。韩国贸易委员会经调查后裁定进口奶粉的增加已给韩国国内相关产业造成严重损害。1997年1月21日，韩国通知WTO保障措施委员会，韩国准备对某些奶粉制品的进口实施保障措施。3月7日，韩国开始实施保障措施，并于3月24日向保障措施委员会作了补充通知。
　　1997年8月12日，欧盟要求与韩国磋商。欧盟认为韩国的保障措施违反了WTO的《保障措施协定》第2、4、5、12等条和《GATT 1994》第19条。欧盟于1998年请求WTO的DSB成立专家组。专家组在1999年6月21日提出报告，裁定韩国的保障措施违反了《保障措施协定》第4、5条，但驳回欧盟认为韩国违反该协定第2、12条和《GATT 1994》第19条的主张。专家组要求韩国使其保障措施与WTO的规则一致。双方对专家组的某些法律解释有异议，向DSB提出上诉。上诉机构于1999年 12月14日提出报告，部分推翻专家组的裁定并裁定韩国的实施保障措施不符合其根据《保障措施协定》的义务，要求韩国修改其保障措施。WTO的DSB于 2000年1月12日通过了上诉机构的报告和经修正后的专家组报告。
　　二、专家组修正后的报告
　　专家组根据上诉机构的意见，对原报告作了适当的修正，专家组分析了《GATT 1994》第19条和《保障措施协定》第4(2)条、第5(1)条和第12条，裁定韩国的保障措施违反了这些条款，要求韩国采取与条款一致的措施。
　　1. 韩国是否违反了《GATT 1994》第19条的义务?
　　《GATT 1994》第19条规定：“如因意外情况的发生或因一成员方承担本协定的义务(包括关税减让在内)而产生的影响，使某一产品输入到这一缔约方领土的数量大为增加，对这一领土内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或产生严重损害的威胁时，这一缔约方在防止或纠正这种损害所必需的程度和限期内，可对上述产品全部或部分暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让。”
　　欧盟认为韩国的调查没有考虑奶粉进口增加是不是“意外情况”发生的结果。韩国则认为在《保障措施协定》中并没有规定“意外情况”这个条件。该协定第2条规定：“一成员只在下列情况下能对某一产品实施保障措施，即该成员认为……输入其境内的该产品就国内生产而绝对或相对地大量增加，并在此条件下对国内生产相同或直接竞争产品的产业造成严重损害或严重威胁。”该条第2款还进一步规定：“实施保障措施是针对某一产品而不考虑其来源。”韩国认为这条规定与《GATT 1994》的规定不完全一致，在这里应适用《保障措施协定》而不是适用《GATT 1994》。专家组认为，《WTO协定》是一个整体。各协定的义务在WTO中是累加的，成员应全部承诺。
　　2. 韩国是否违反了《保障措施协定》第4条第2款的义务?
　　该款规定“严重损害”调查的内涵应包括有关产品进口增长的比例和数量，在国内市场上所占的份额，销售水平，总产量，生产率，能耗，损益及就业变化等因素，还应查明在进口增加和严重损害之间是否存在因果关系。专家组认为韩国的调查尚未对这些因素提供足够的说明，因而其所谓受到“严重损害”就缺乏足够的证据，更不能得出结论说其(下转7页) (上接32页)所受的“严重损害”就是进口产品大量增加造成的后果。由于缺乏实行保障措施的前提和正当的理由，其保障措施就违反了《保障措施协定》第2条第4款。
　　3. 韩国是否符合《保障措施协定》第5条第1款规定的条件?
　　第5条第1款规定：“一成员国仅在防止或补救严重损害并促进调查的必要限度内实施保障措施。”专家组认为根据这条规定，成员国采取的保障措施必须在总体上不超出防止或补救国内产业遭受的严重损害、促进国内产业调整相一致的措施。由于韩国没有对“严重损害”的各种因素作缜密的调查和提出足够的证据，以确定保障措施的限度。其保障措施是与这条规定不一致的。
　　4. 韩国是否履行了《保障措施协定》第12条的义务?
　　《保障措施协定》第12条规定：“成员方应立即将其对严重损害发起调查的决定通知WTO保障措施委员会。”“立即”意味着是“尽可能快”，韩国在公布实施保障措施之后14天才通知保障措施委员会，显然不符合“立即”的要求，因而违背了第12条的义务。
　　三、评析
　　“保障措施条款”在国际贸易中是常有的，其目的是使缔约方在受到严重损害时可以豁免其所承担的条约义务。为了防止成员方滥用这个条款，《GATT 1994》和《保障措施协定》对此作了严密的规定。如何合理利用这个条款，对发展中国家尤其重要。在WTO体制下，公平贸易是必须遵守的一项基本原则，当发展中国家面对外国进口产品大量增加使本国产业受到严重损害或严重损害威胁的情况下，保障措施正是一个有利的“例外条款”。从上述几个条款的规定看来，适用这个条款的条件非常严格。发展中国家不容易完全按照上述条款的要求去做。韩国对进口奶粉实施保障措施，其作法是相当慎重的，它已按照协定的要求，在实施前和实施后均通知了保障措施委员会。“意外情况”和“严重损害”的标准是很难界定的，“立即通知”也没有绝对的标准。保障措施这个本来对发展中国家是很有利的例外条款，发展中国能不能利用这条款保护本国的产品，还是一个难以解答的问题。
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