创建解决城市房屋拆迁难的新机制

　　2001年6月国务院颁布了新的《城市房屋拆迁管理条例》，旨在进一步规范城市房屋拆迁管理工作，解决房屋拆迁难的突出问题。可通过五年多来的实际情况看，城市房屋拆迁难的问题没有得到根本解决，反而形成越来越难的现状。为什么呢？笔者认为有以下几个方面的原因：

　　一是城市房屋拆迁补偿安置偏面强调市场化。我们知道，这几年房价节节攀升，大幅上涨，拆迁开始时定的基价，到房屋实际拆迁时已经发生了变化，双方对补偿安置难达成一致意见。另外，房屋拆迁是拆迁人对被拆迁人的房屋强行征收，被拆迁人同意也好，不同意也好，都必须搬迁。再者，有个别的被拆迁人房屋市场评估价只有10万元，但他偏偏要价50万元，双方根本没有协商的余地，故拆迁人与被拆迁人之间根本就没有实现公平的市场化基础，所以拆迁补偿偏面强调市场化是不妥的。

　　二是政府不参与拆迁。依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，政府是不参与房屋拆迁工作的，但现实中如果没有政府参与拆迁项目，整个拆迁工程无法顺利实施，拆迁人为了自身利益，就必须想方设法找政府帮忙，为什么叫帮忙？因为拆迁不是政府的工作职责，政府可以管，可以不管，但拆迁人有办法逼着政府间接参与，结果引起公众纷纷指责政府参与房屋拆迁，为开发商牟利，官商勾结，损害了政府的形象。所以政府为了避免指责，对房屋拆迁不管不问，结果如何，造成房屋拆迁市场一面混乱，严重影响到社会的稳定和经济的发展。故政府不参与城市房屋的拆迁工作是不正确的。

　　三是拆迁补偿安置标准不规范，不透明。由于开发拆迁项目的不同，在同一地段补偿安置价差距很大，有的甚至有每平方米上千元的差价，造成被拆迁户相互攀比，拆迁人互相指责，严重影响整个拆迁工作的顺利实施。

　　四是从事房屋拆迁的公司规模小，实力差，人员素质参差不齐，已经没有能力完成大规模的拆迁任务。据此，笔者通过多年对房屋拆迁工作的关注和实践，提出新的思路，意在抛砖引玉，共同探讨解决城市房屋拆迁难的新机制。

　　创建政府直接参与城市房屋拆迁的机构，负责全市的城市房屋拆迁工作。一个城市的规划、建设、发展和繁荣与当地政府密不可分，政府是整个城市的管理者，城市房屋的拆迁既是城市经济建设的需要，更是百姓安居乐业的需要，故做好城市房屋的拆迁工作是政府的职责，政府负有不可推卸的责任。我国自1999年开始为进一步发展市场经济，企业搞改制，原属于国有的房地产公司和房屋拆迁公司纷纷改制为私有企业，加上房屋开发和拆迁利益巨大，促使许多企业和个人涉足房地产开发与城市房屋拆迁（近几年的房价大涨与企业改制有关，本文不作论述，仅对房屋拆迁发表观点）。由于从事房屋拆迁的门槛低，只要有注册资金50万元和几名工作人员就可以成立一个拆迁公司。故2000年后拆迁公司如雨后春笋般涌现，加上随后全国城市房地产市场升温，整个房地产行业一片繁荣，从事房屋拆迁的企业也遇到了巨大的商机，有的拆迁公司做一个项目就能获利上百万元，这获利的背后就是损害了广大被拆迁人的利益。

　　所以到2002年底，城市房屋拆迁矛盾大规模地爆发，集体上访，打砸拆迁办，自焚事件时有发生，拆迁人、拆迁公司与被拆迁人之间的矛盾冲突到了你死我活的地步，城市房屋拆迁遭遇到前所未有的困难。此时拆迁人和被拆迁人不断找政府，拆迁人找政府说：政府你批了项目，赚了卖地钱，现在房屋拆不了我如何搞开发，你这不是让我找死吗？你不能不管。老百姓也要找政府：你把我们世代居住的房屋卖给拆迁人搞开发，现在房价这么贵，拆迁补偿这么低，你叫我如何购房安居，你这不是官商勾结，坑害百姓吗？我们抛开拆迁人与被拆迁人之间的利益不说，单就城市房屋拆迁改造中谁是最大的赢家？毫无疑问应该是我们的各级地方政府。地方政府在城市改建中一是取得了卖地钱（无本买卖），二是拉动地方经济快速增长（GDP上去了）。三是城市形象的改观（领导政绩），既然政府是城市建设的最大收获者，那政府是城市建设的最大收获者，那政府就有义务承担一定的责任。所以政府必须直接参与城市房屋的拆迁，如何参与？如果延续目前的体制是很难有大的改善，只有创新体制，才能取得大的突破。笔者认为，组建隶属于县级以上政府的城市房屋拆迁机构，负责全市的城市房屋拆迁工作，城市房屋拆迁机构的编制为事业单位，开支为政府拨款，必须杜绝以拆迁谋利的企业行为。创建以政府为主导地位的城市房屋拆迁机构后，再配套制订一些拆迁新制度，进一步完善整个拆迁工作，这些制度建设主要涉及到以下几个方面：

　　一、公开、公平的拆迁补偿安置机制。公开一是指拆迁人实施房屋拆迁所需要的批准文件全部公开。二是拆迁范围内的房屋补偿基价公开，政府出台房屋补偿基价应考虑房价上涨因素，采用就高原件。三是被拆迁人需拆迁的房屋状况及评估信息公开。四是被拆迁人与拆迁人签订的补偿协议内容公开。五是对涉及个别被拆迁人超标准实施补偿安置的信息公开。公开这些信息接受大家的监督，避免拆迁机构暗箱操作嫌疑，达到以公开促公平的拆迁目标。公平是指同一项目的被拆迁人享有同一个补偿安置标准，二是同项目的各项优惠政策被拆迁人同享。三是拆迁人应平等地对待被拆迁人，而不应该以被拆迁人的身份不同区分对待。

　　二、特困被拆迁户的公益性补助机制。每一个拆迁项目上都会遇到困难家庭。如何合理地安置他们一直是拆迁人头疼的问题，也是拆迁难的一个难点问题。以往拆迁人只有对他们进行特别照顾，超标准，超范围地进行补偿。老实讲这样对拆迁人实际上是不公平的，拆迁人承担了不应由他们承担的社会救助义务，其他被拆迁人也有想法。所以在现实中就有部分人拒绝拆迁，以各种理由变成钉子户，拖到最后总能比别人获得更多的利益。因此，解决特困被拆迁户的补偿安置问题，必须由政府出面解决，帮助背这个包袱，因为帮助困难群体解决生存危机是政府的责任，政府可以根据他们的实际情况，采用公益性补助方法给予救助，而拆迁补偿安置与其他被拆迁户没有区别。

　　三、拆迁中违法建设的处理机制。城市中违法建设的存在是一个比较复杂的问题，有历史原因形成的，有知道拆迁后故意建造的，大量的违法建设存在既增加了拆迁的难度，又增加了拆迁的成本，还动摇了遵纪守法的公民对政府的信任。因为实施违法建设的个体总获得了一定的利益，所以，针对被拆迁人的违法建设，如果是历史原因形成的，可以由政府职能部门根据有关法律和政策予以确认，拆迁中予以适当补偿，对其它违法建设，可以由政府职能部门依法作出处理决定，强制拆迁，一律不予补偿。

　　四、制订提前搬迁的奖励机制。由于多年拆迁中形成的不良习惯，拆迁中往往是提前搬迁的被拆迁人得到的补偿少了，如何解决这个问题，只有在拆迁中实施提前搬迁奖励制度，这个奖励幅度必须大到让被拆迁人心动，目前可以采用按户奖励或按拆迁补偿总额的10％～15％幅度奖励，逐月减少至拆迁期限为止，超过拆迁期限的一律不得享受奖励，真正做到让老实人得实惠，而不是让老实人吃亏。

　　五、强制执行的保障机制。《城市房屋拆迁管理条例》赋予拆迁主管部门的行政裁决权和行政强制执行权，就是为了保障拆迁工作高效快捷，目前，由于机制的问题，行政裁决和行政执行没有发挥巨大的作用，如果是政府直接参与拆迁，政府就可以比较容易地协调各方关系，促使行政裁决和行政强拆更好地为拆迁服务。过去拆迁人习惯依赖法院搞司法强拆，其实司法程序时间长，成本高，也不利于司法公正，条例既赋予政府行政强制拆迁权，政府就应该积极依法履行好职责。

　　总之，城市房屋的拆迁工作关系到千家万户的切身利益，关系到社会的稳定和发展大局，关系到社会主义和谐社会的建设，切实做好城市房屋的拆迁工作，是我们各级地方人民政府的工作，也是人类社会文明的追求。

　　江苏省常州市天宁区人民法院·王国元