我国行政复议与行政诉讼之比较

　　“有权利（力）必有救济”、“有侵害必有保护”。现代行政法治要求对行政主体实施行政行为所造成的侵害必须予以法律上的补救，这就是行政救济。行政救济是对行政权力侵犯公民权利所造成的损害给予补救的法律制度总称，即行政救济是对行政权力侵犯公民权利的制度化的救济。①行政救济以是否由行政机关实施救济作为标准可分为行政内救济和行政外救济。②行政内救济是指行政机关实施的救济，在我国包括行政复议、信访、行政仲裁等，主要是指行政复议。行政外救济包括诉讼救济和立法直接实施的救济以及立法机关或其他机关已经形成制度的其他救济途径，在我国主要是指行政诉讼。

　　对行政争议采取诉讼途径进行救济符合现代法治社会国家权力分工基本原则的要求。对纠纷的解决权和救济的给予权应属于司法机关司法权的内容。设立行政诉讼制度直接体现了司法最终解决原则，其含义是指对行政权力侵犯公民权利的一切情形都应当设置司法的救济途径，使权利在受到侵害时可以直接的或间接地通过司法的途径获得救济。但由于现代社会的发展，行政权力逐渐扩大，立法逐渐将一些司法裁判权赋予行政机关。即使是在严格实行三权分立原则的国家，立法上和理论上也尽量在保留司法对行政裁决权的最终的控制和监督的前提下，逐渐将对行政纠纷的裁决权和救济的给予权交给行政机关。“尽管有三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过。复杂的现代社会需要行政机关具有司法职权，是这种授权不可避免。”③随着现代行政法的发展，世界各国越来越重视通过行政程序解决行政纠纷和实施行政救济。将行政内救济作为行政诉讼必经或可能经过的诉前程序，已经成为一种世界性经验。世界许多国家都有与我国行政复议相同涵义的制度。

　　我国的行政复议制度最初是作为行政诉讼制度的配套制度而建立起来的，作为这一制度建立标志的《行政复议条例》与《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致，但是，由于立法上的限制，这一制度在实施中没有能够发挥其应有的作用，新的《行政复议法》的颁布实施从立法上改变了这一状况，它标志着我国的行政复议制度的成熟与完备，但也正是由于它在立法上摆脱了《行政诉讼法》的影响和束缚，因而，《行政复议法》与《行政诉讼法》在不少制度的设定方面相互不能衔接，存在着相互脱节的现象。最高人民法院发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下简称司法解释），对行政诉讼法的适用和执行做了进一步的解释和说明，从而使行政诉讼制度更趋完善，但也使行政复议制度与行政诉讼制度之间的脱节现象愈为明显。这一问题不解决，会使行政复议和行政诉讼这两项民主制度的优越性大打折扣，本文就行政复议法与行政诉讼法的显著不同作出列举。

　　一﹑行政复议范围与行政诉讼受案范围之比较

　　在具体行政行为方面：行政复议的范围要较行政诉讼的受案范围宽泛得多，明确列入行政复议范围而未列入行政诉讼受案范围的有：（1）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（2）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（3）认为行政机关变更或者废止农业承包经营合同，侵犯其合法权益的；（4）认为符合法定条件，申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（5）申请行政机关履行保护受教育权的法定职责，行政机关没有依法履行的；（6）申请行政机关发放社会保障金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。此外，为防止列举规定的疏漏，《行政复议法》并增加了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”概括规定。《行政复议法》实际上就将行政机关所有的外部具体行政行为纳入到行政复议的范围之中，而《行政诉讼法》，除了上述列举的内容未有规定外，其概括规定也仅限于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”情形，

　　因此，《行政诉讼法》实际上只是将主要的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中；《行政复议法》上只是将主要的具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围之中；不仅如此，《行政复议法》将对相对人权利保护的范围拓展到所有的权利领域，即只要相对人认为其合法权益受到具体行政行为的侵犯，都可以申请行政复议，而《行政诉讼法》则将权利保护的范围局限在人身权和财产权（即民事权利）方面。尽管《行政诉讼法》在其第11条第（2）款中做了补充规定，但是，这一规定也仅仅说明，相对人如越出人身权或或财产权的范围提起诉讼，必须要有法律、法规的明确规定。此外在抽象行政行为方面：《行政复议法》已将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围，但《行政诉讼法》则将抽象行政行为完全排斥在行政诉讼的受案范围之外。

　　二、当事人资格认定之比较

　　在当事人资格认定上，行政复议对申请人资格的认定和行政诉讼对原告资格的认定方面不一致；根据《行政复议法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织（申请人）认为具体行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政复议，再结合该法第6条的规定看，行政复议申请人的资格仅限于具体行政行为的相对人，与《行政诉讼法》关于原告资格的规定基本一致， 但在《行政诉讼法》的实施过程中， 最高法院的司法解释采纳了学界的意见， 将原告的资格界定为所有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织， 因而在其第12条中明确“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，但《 行政复议法》并未及时反映理论上的这一研究成果。此外，最高人民法院的司法解释还进一步明确了一些特殊的行政纠纷的原告资格。这些规定都是在行政复议制度中至今尚未明确的内容，要保持行政复议与行政诉讼的协调，行政复议制度就必须吸收行政诉讼制度中的这些有益的规定，否则不仅会造成行政复议不能受理而行政诉讼恰可以受理的局面，而且会使一些已经受理的行政复议案件无法顺利审理（如集团复议的案件）。

　　此外，在行政复议被申请人与行政诉讼被告资格认定上也不一致。《行政复议法》第6条，会发现所有的行政复议案件都是针对行政机关的，法律、法规授权的组织其被申请人的资格没有明确。行政诉讼中对于同样的问题，最高法院的司法解释第1条明确规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围”，这一规定将法律、法规授权的组织涵盖在被告的范围之中。

　　三、行政复议审查范围与行政诉讼审查范围之比较

　　在对具体行政行为的合法性审查方面，《行政复议法》与《行政诉讼法》都规定了对具体行政行为的合法性审查。但是，两者对合法性中的“法”的认识和理解不一致。在我国，具有法律效力的规范性文件除了法律、法规和规章外，还包括不具有法律形式但事实上具有法律效力的行政决定、命令、规定、解释等等，而且这些规范性文件数量极大，它们同样成为行政机关作出具体行政行为的重要法律依据。《行政复议法》采广义解释，即将非法律形式的规范性文件也视为“法”，因此，只要具体行政行为适用这些规范性文件正确，复议机关应视该行政行为合法。而《行政诉讼法》则对具体行政行为的法律适用采严格解释，即将非法律形式的规范性文件明确排除在“法”的范围之外，正因为如此，《行政诉讼法》仅仅将“适用法律、法规错误”作为判断具体行政行为违法的情形之一。在此问题上认识的不一致将导致在对待相同争议上的复议结果和诉讼结果的不一致，导致混乱。

　　四、行政复议与行政诉讼在法律适用之比较

　　在我国，行政执法的依据不仅包括法律、法规、规章，而且包括不具法律形式的规范性文件，那么这些规范性文件是否都可以作为行政复议和行政诉讼中审查行政行为的依据呢？《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据；参照行政规章及地方政府规章；规章以外的其他规范性文件不能作为审理行政案件的法律依据。为了避免立法上的不一致，对行政复议的法律适用未做规定。但是，法律适用问题在复议实践中是无法回避的，复议机关审查每一个复议案件，都会涉及到法律适用问题。行政复议与行政诉讼中的法律适用，实际上是一个按照什么标准去审查行政行为、去判断行政行为的合法性的问题，审查的标准不一致，势必导致审查结果的不一致，形成行政复议决定与行政判决在评价行政行为方面的矛盾和冲突。

　　注释：

　　① 林莉红《中国行政救济理论与实务》 武汉大学出版社  第 7 页

　　② 林莉红《中国行政救济理论与实务》 武汉大学出版社  第42页

　　③ [美] 伯纳德·施瓦茨，徐炳译：《行政法》，群众出版社  第55页  转载自林莉红《中国行政救济理论与实务》

　　山东省垦利县人民法院·闫顺强