论我国的行政强制执行模式

一、行政强制执行概述

      （一）行政强制执行的概念 

      我国《行政强制法》对行政强制执行的概念作出了明确规定，根据该法第二条第三款，“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院， 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”根据这一规定，我们可以看出，我国的行政强制执行存在以下特点：第一，行政机关依 法为行政相对人设定具体、具有可执行性的行政义务，是行政强制执行的先决条件。第二，行政强制执行以公民、法人或者其他组织不改履行行政机关为其设定的行 政义务为前提。第三，行政强制执行的目的在于迫使公民、法人或者其他组织履行行政义务。因此，行政强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政 义务范围。第四，我国行政强制执行的主体既包括行政机关，也包括司法机关。[1] 

      （二）现存行政强制执行模式 

      目前存在三种行政强制执行模式，即司法执行模式、行政执行模式与混合模式。“普通法系国家从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分，行政 机关当然无权实施行政强制执行，但大陆法系中很多国家则将行政强制执行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。”[2]司法执行模式以英国、美国和 法国为代表。它基于分权制衡的理论基础，强调行政权必须受制于司法权，以保持权力均衡，防止权力滥用，所以，原则上要求司法机关为强制执行权的主体，一般 情况下，行政机关不得自行实施强制执行。这对于防止行政权的专断、滥用与不公正，保护公民权无疑具有重要意义。而其不足也恰恰在于此，出于对公正、公平和 自由的追求，往往导致行政效率低下，特别是在市场经济、福利国家深入发展的今天，这种不足更为明显。 

      行政执行模式以德、奥、日为代表。其理论基础是行政强制执行权为行政权的自然延伸，即行政权当然包含强制执行权，强制执行理当由行政机关来 实施。这对于保障行政权的运行，提高行政效率具有重要意义，但是，此种模式在长期的实践中，逐渐暴露出滥用强制权、不法侵害公民权的不良现象。我国目前的 强制执行基本模式是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。 

      二、我国行政强制执行模式的弊端 

      此次公布的《行政强制法》依然肯定和贯彻了“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅”的行政强制执行权分配体制这种体制。该法 第 13条明确规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”现行执行体制的弊端主 要集中在以下方面： 

      第一，不利于提高行政效率。因大多数行政机关没有强制执行权，其作出的具体行政行为要申请法院执行，很难及时实现具体行政行为的内容，再加 上申请人民法院执行程序繁琐，时间太长，难免导致一拖再拖，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于有效地维护社会公共利益和秩序。另外，尤其是一些小额 的或者责令停止违法行为的行政处罚，如果都要通过法院来执行，既不经济也不必要。另一方面大量的申请执行的案件也使法院不堪重负。由法院依行政机关的申请 实行强制执行，由于执行周期长，具体行政决定不能尽快得以实施，从而“降低了行政效率，影响了行政管理的连续性和行政机关严格执行法律的权威性”。[3] 

      第二，不利于保障相对人的合法权益。法院依行政机关的申请实行强制执行不适用行政诉讼程序，不进行口头辩论，也不能上诉，不利于相对人权利 的保障和救济。[4]笔者认为，现行行政强制执行模式，不仅不能达到立法当时所预期的充分保障行政相对人合法权益的初衷，反而是大大增加了行政相对人对违 法行政强制执行案件的救济难度。另外在司法主导型的行政强制执行模式中，行政行为一经作出，其是否具有强制执行力，还有待法院行政庭审查其是否合法后，才 能最后确定。因此，就会给行政相对人一个误导，使其放弃正常的救济途径：行政复议和行政诉讼。一旦法院作出强制执行的决定，行政相对人对之就毫无救济权利 可言。因为，已过法定期间，其自然不能通过行政复议、行政诉讼来保护自己的合法权益了。 

      第三，使法院负担过重。根据最高人民法院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上，是行政诉讼案件的好 几倍。由于“法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具”。 [5]人民法院作为国家司法机关，刑事、民事、行政诉讼案件都需要它作出裁决，大量的民事案件需要它执行。 

      法院还面临着审判执行人员和财力紧缺的问题，这使得法院自己执行所有的行政执行案件已不可能，或不太现实。许多行政审判庭的主要任务变成了 对行政机关申请执行案件的审查，而其本身的行政审判功能反而被大大削弱。法院执行负担过于沉重，严重影响其正常的司法审判活动，继续这样下去将严重损害我 国的法制建设进程。 

      第四，影响司法权威。行政强制执行权的实施状况对提高法律的权威存在负面影响。一方面，具体行政行为作出后，相对人在决定期限内不履行义 务，但是又没有得到强制执行，行政执法的权威受到挑战，导致出现更多的“抗法”现象；另一方面，人民法院即行使行政审判权，又行使行政强制执行权，两种权 力交叉混乱，且不作明确界定，容易给相对人造成角色认识上的错觉，认为司法机关和行政机关是“一家”，影响了公众对司法审判独立性的认同。 

      三、我国行政强制执行模式的完善 

      结合我国的具体情况，我国应该建立以下模式：承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段不能实现行政处理的目 的，或者该行政处理决定涉及相对人的重大人身权或者财产权时，行政机关应先向法院提出申请，由法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，如果法院裁定执 行，行政机关可依据该裁定强制执行，但是法院在该审查过程中只能进行形式审查，以区别于行政诉讼中的实质性审查。 

      首先，明确行政机关享有行政强制执行权使行政强制执行权得以回归，行政强制执行权的行政权性质也得到了体现，避免了司法权对行政权的不恰当 的干预与替代。另外，我国的行政法理论明显的带有大陆法系的痕迹，那么在行政强制执行权的归属问题上，我们不应借鉴英美模式将其交由司法机关行使，大陆法 系的德奥模式更适合我国。 

      从权利分立学说的角度看，行政权本质上是一种执行权，而司法权是纠纷解决权。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政 决定的执行，把行政强制执行权归于行政机关所拥有是和行政权的性质一脉相承的。而从行政行为的角度看，行政处理由于具有效力先定特权，它的执行方法和私人 关系中义务不履行的执行方法不一样，行政处理一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉。当事人不履行义务 时，行政机关可以依职权执行。 

      行政处理具有强制执行力是由于公共利益的需要，行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝履行，公务将无法实施，国家将成为无政 府状态。也正是基于这个原因，世界上许多国家的行政机关都享有程度不同、范围不一的行政强制执行权。另外，从我国目前法院行使行政强制执行权带来的一系列 问题来看，我国的法院系统也不适合再作为行政强制执行的主体。 

      其次，在明确了行政机关拥有行政强制执行权后，下一步应该解决的就是如何防止行政机关滥用行政权侵犯行政相对人的权利。对此有的学者提出在 行政机关内部对行政决定权与行政强制执行权进行分离(即行政权的内部分离)，更有学者进而提出成立专门的行政强制执行机关，专门性的行政强制执行机关一方 面可以行使行政强制执行权，同时具有监督行政决定机关的执行的权利。如果专门性的行政强制执行机关的执行行为违法，就要承担相应的责任。 

      但是笔者认为，这种近乎完美的模式目前并不适合中国，或者说我国采取这种模式的时机并不成熟。一方面，从我国的行政机关存在的问题来看现在 还不宜将行政强制执行权与监督权完全交由行政机关行使，在当前的情况下，如果要将行政强制执行权与监督权全部交由行政机关来行使，势必需要在行政机关内部 增设新的执行机构，寻找行政强制执行的监督机构，在我国行政机关本身就臃肿混乱的情况下，增设执行部门会导致部门重复设置、职能交叉。 

      另外，由于目前我国行政公务人员的素质不高，而且“官本位一思想严重，因此给予他们过大的权力，会助长这一不正之风的蔓延，不利于我国的法 制建设。就我国目前的情形来看，限制行政强制执行权如果非要由法院进行审查不可，那么为了保证行政效率，这种审查的范围也不宜过宽，只对那些涉及相对入重 大的人身权与财产权的行政强制执行进行审查即可。 

      另一方面，既然法院对行政强制执行行为进行审查的目的仅仅是为了保障相对人的权益，防止行政权的滥用，那么法院只行使审查权就可以达到这个目的，而没有必要越俎代庖，去执行行政处理行为。