日本行政强制执行新思维对我国卫生行政强制执行的启发

【正文】
     在行政关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采取法定的强制手段，强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行，是一种具体行政行为,又叫做行政执行。行政强制执行在行政法上的基本作用就是确保所预期的行政状态的实现，或者说，是在义务人不履行行政法上的义务时，通过强制手段能够实现与已履行义务同样的状态。而这种所预期的行政状态的实现，在传统行政强制执行理论中，既可以通过行政机关直接对义务人的身体或财产施加物理上实力(直接强制)来完成，也可以委托第三人代为履行(代执行)，或者通过施加心理强制(执行罚)来实现。
  直接强制、代执行和执行罚等传统的强制执行手段，实际上根源于德国，是和民事上的强制手段一起从共同的强制执行制度中分化、发展而来的，其概念框架的形成受到民事强制执行的影响。战后的日本对上述传统的强制执行手段的实效性进行了深刻的反省，并提出：直接强制“过于苛酷，而与尊重人权保障自由之新宪法精神不符”,只能作为最后的行政手段，而不宜广泛适用 ;执行罚又“效果低微，且往往可以行政罚之方式代之”,因而主张建立以代执行为核心的强制执行制度，与此同时，通过强化行政罚来弥补代执行的不足 。
  然而，随着现代行政的发展，行政领域逐渐扩大，行政现象日益复杂，为实现所预期的行政状态，完全依靠传统的强制执行手段在有的时候未必见得有效，因此，针对不同行政管理的特点和需要，有必要采取多样化的强制手段。日本近年来发现了新型行政强制执行手段，诸如“受益行政行为的撤回”、“违反事实的公布”、“给付的拒绝”以及“课征金”等，这些手段均能有效地起到间接强制的作用，因而被日本法学理论界认可为新型强制手段。
  所谓受益行政行为的撤回，是指经许可、认可从事经营等活动的人员违反有关法令时，行政厅通过撤回或取消许可、认可，予以制裁，这种方式能够起到间接强制义务人履行行政法上义务的效果。有意思的是，在美国的强制执行制度中也存在着与此类似的手段。比如，当事人正在向联邦通讯委员会 (Federal Communications Commission)申请广播许可时，如其拒不执行委员会作出的制裁决定，委员会可以通过拒绝许可，来执行其所作出的制裁决定。
  日本所说的违反事实的公布，在美国称为“作为制裁的信息披露”(use of information as asanction),是指将不遵守行政法律的当事人的违法行为通过一定的媒介向社会公开，依靠社会的非难来间接强制当事人履行义务。而在目前为日本法学界所关注且争议较大的给付的拒绝，则是指随着现代行政的发展，公民的生活越来越多地依赖于行政，行政机关便可以通过保留拒绝提供电气、自来水等生活必需的服务的手段，来规制私人的活动。
  在日本，对违法者处以课征金的情况也比较多，比如，对于销售特定品种的物资的销售者，如果其销售的价格超过了特定标准价格，主管大臣就可命令其缴纳课征金，课征金的数额和上述两个价格的差额乘以已销售物资的数量所得的数额相当。
  上述出现在日本的强制手段的多样化，代表着强制理论发展的这么一种倾向，从人权保障的基本观念出发，尽量抑制直接强制的适用，循着间接强制的方向跳出传统间接强制措施之外去寻求其他的有效手段，这使得在实现所预期的行政状态的方式选择上更加机动灵活。与此同时，行政法上有关理论的结构也随之发生变化，对于确保所预期的行政状态实现的行政作用的探讨，不再限于传统的行政强制执行，而是将同样具有这方面功能的行政罚以及违反事实的公布等制度一并放到“确保行政义务履行的制度”的总体框架之内进行研究，在很多日本学者撰写的教科书中也都反映了这一理论的变化。
  我国正致力于卫生行政法制建设，而困扰卫生行政执法实践的“执行难”,虽是多种因素造成的，但使用单一的强制执行手段也是其中的一个重要原因。因此，如何针对卫生行政领域和卫生行政对象的不同状况与特点，采取灵活多样的行政措施，来实现所预期的行政状态，是我们面临的一个极其重要的课题。上述日本行政法的这种理论动向，对于开阔我们的视野，完善我们的理论构建，应该说，是有一定的启发和借鉴意义的。
  在我国的卫生行政法制度中，也都可以找到与日本相类似或近似的行政作用，比如，日本所谓的受益行政行为的撤回、课征金，在我国分别称为吊销卫生许可证、没收非法所得，但在卫生行政法理论中，则从未意识到，或者根本否定这些行政作用可以作为强制的手段。其中一个最突出的例子，就是一直认为卫生行政处罚与卫生行政强制执行有着原则的区别，分属于不同性质的行政行为，卫生行政处罚着眼于对过去违背义务的制裁，而卫生行政强制执行的目的则在于原有义务的履行，而没有看到两者之间的内在的关联性。我们完全可以将行之有效的卫生行政处罚方式，例如吊销卫生许可证、没收非法所得纳入卫生强制执行的范畴，并吸纳日本违反事实的公布、给付的拒绝等手段加强卫生强制执行的力度。
  其实，行政处罚完全可以作为担保行政义务履行的强制手段。我们以往对行政处罚和行政强制执行的理解，实际上是和德国、日本传统行政法理论一脉相承的。但战后日本逐渐认识并重视到行政罚对行政义务履行所具有的间接强制机能，在实践中，也利用行政罚这种反射的效果来弥补代执行的不足。这种对行政罚价值和功能的重新认识与定位，极可能是受到了美国司法执行模式的影响。
  当然，承认卫生行政处罚可以作为担保行政义务履行的强制手段，这只是从其所具有的与执行罚相同的间接强制的作用角度提出来的，并不是要抹杀卫生行政处罚和卫生行政强制执行之间的界线，使两者混同，或者说，将卫生行政处罚变为卫生行政强制执行的手段之一而取消其独立存在，相反，由于卫生行政处罚在大部分情况下是适用于当事人违背了行政法上禁止性规定，比如，不得扰乱公共秩序，因此，并不因为它可以用来作为担保行政决定的执行的强制手段，就否认它作为一般的制裁措施而独立存在的资格。
  目前，卫生行政强制执行手段不完整，程序不健全，缺乏应有的力度和威慑力。享有自行强制执行权的卫生行政机关对拒不执行卫生行政决定的情况，往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法得所，没收非法财物等卫生行政处罚如何执行，则找不到相应措施。不享有自行强制执行权的卫生行政机关，执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院久拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与卫生行政机关“联手”执行，造成很坏影响。
  法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难”一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的。由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以现实生活中因卫生行政机关滥施强制措施引发的争议也迅速增多，法院也难以判断卫生行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依卫生行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是卫生行政强制执行的大问题，有必要拿来日本成功的经验，加强我国卫生行政强制执行的力度，最终实现行政目标。
  

【参考文献】
参考书目： ① 王岷灿，《行政法概要》，法律出版社1983年版； ② 罗豪才，《行政法论》，光明日报出版社1989年版； ③ 城仲模（日），《行政强制执行序说》、《日本行政代执行法之研究》； ④ 远藤博也、阿部泰隆（日），《行政法》，青林书院新社1984年版；

王 岳