我国行政强制执行模式的改革建议

【出处】《法律适用》2008年第6期
【关键词】行政强制执行；模式；改革建议
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、统一我国的行政强制执行法

　　我国目前没有统一的立法来规定行政强制执行模式，而世界上许多国家都制定了专门的行政强制执行法，明确规定了行政强制执行的主体、条件、措施和程序。德国早在19世纪中期，就有了相应的立法规定，如《普鲁士警察行政法》，在此基础上，1953年4月27日又颁布了《行政强制执行法》。该法对世界上许多国家和地区的行政立法都产生了重大影响，是世界上公认的一部比较完善的行政法。日本也早在19世纪中期的明治维斯时期就制定了《行政执行法及行政法施行令》，对行政强制执行有了相应的规定。二战后，根据形势的需要，制定了行政强制执行法的基本法—《行政代执行法》和国税征收法、地方税法特别法、传染病预防法等单行法。美国、我国台湾地区等也都有自己的行政强制执行法。从上可以看出，大多数的国家和地区都制定了单一的“行政强制执行法”或在“行政程序法”中专章规定行政强制执行模式。从当今世界行政强制执行立法的趋势来看，我国单独制定一部独立的《行政强制执行法》应该更为可行。

　　二、重新构建我国的行政强制执行模式

　　由于各国的行政强制执行权归属不同，各国的历史条件和社会政治、经济状况的差异性，当今行政强制执行模式的发展大致形成了三种模式。第一，德奥模式，即行政机关自力强制执行。这种模式中行政强制执行权由行政机关自主行使，当行政相对人不履行行政决定的义务时，由行政机关径自采取强制执行手段，迫使义务人履行义务而无需求助于司法机关。德国、奥地利和我国台湾地区都采取这种模式。第二，美法模式，即行政机关申请司法机关强制执行。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法义务时，行政机关本身并无强制执行权，但可以请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。现今的美国、法国等即采用这种模式。第三，折衷模式。这种模式主张当行政相片人不履行义务时，行政机关既可以径自强制执行，也可以申请司法机关执行，但何时由行政机关执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律、法规明示。日本、葡萄牙等国家采取的就是这种执行模式。这三种模式都各有利弊，我国的现行行政强制执行模式接近于折衷模式。但无论从国家机关之间的职权分工上，还是从行政强制执行自身的性质、价值及实际运行上看，都应当对现行执行体制进行彻底改革，由行政机关统一行使行政强制执行权，建立行政主导型的强制执行体制，这主要基于下面原因。

　　第一，行政权与司法权的关系要求把行政强制执行权归还行政机关。法治要求权力分立，在我们国家则表现为国家机构之间的职权分工。行政机关与司法机关之间的权限分工只有十分明确，才能提高行政效率，才能保障司法机关集中精力做好司法工作。并且行政强制执行，毕竟发生于行政管理领域中，由行政机关行使行政强制执行权，更利于发挥行政机关的优势。

　　第二，具体行政行为性质要求把行政强制执行权归还行政机关。行政强制执行行为是具体行政行为一旦做出之后就具有公示力、拘束力、确定力和执行力。没有法律的特殊规定，任何机关不得停止其执行。如果让法院行使行政强制执行权，必然导致该执行决定法定效力的不稳定。这是因为，根据我国现行的有关行政法律、法规的规定，法院对行政机关的强制执行申请应进行审查，决定是否予以执行。这就会产生一个问题：如果法院经审查决定不予执行，那该行政决定的效力如何确定。这与该行政决定确定力与执行力的特点是相矛盾的。从另一角度看，我国最高法院的司法解释明确规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。”也就是说，行政机关在申请法院执行时，法院不必通过审判组织，而仅仅通过执行机构，不需通过审判程序而仅仅通过审查即可确认行政机关的强制执行决定是否有效，这显然不符合法院的审判原则和程序。

　　第三，我国行政法发展传统是另一重要的影响因素。从西方国家代表性的行政强制执行体制来看，无不与其本国行政法发展的传统休戚相关。在英、美等国，由于缺乏公私法划分的传统，独立的行政法体系并不存在，在行政强制执行也没有发展成为一种系统的法律制度。同时，这些国家普遍信奉“司法权优越”的政治理论，司法审查在其行政法中占据了核心地位。在这种历史背景之下，英、美国家普遍采取司法强制执行体制就不足为奇了。相反，在以德、奥为代表的大陆法系国家，公、私法的严格划分由来已久，行政法是最重要的法律部门之一。同时，这些国家的行政法体系大多是以行政行为为核心范畴而建立起来的，行政强制执行则被视为保障行政效能的首要法律制度。因此，德、奥等国很早就确立了行政机关自力强制执行体制。近些年来，西方国家在行政法制方面虽互有借鉴，但其各自的行政执行体制却并未改变。在我国行政法体系中，行政行为的界定、分类及其规则始终是立法及学理研究的核心内容。综观我国行政法20年的发展，不难看出，它明显地带有大陆法系的某些痕迹，与其具有一定的内在亲和力。因此，在确立我国的行政强制执行体制时，这一点也是不容忽视的。

　　三、设置我国行政强制执行模式的实施程序

　　科学合理的执行程序，一方面，能保障行政强制执行活动的顺利进行，提高行政效率；另一方面，能保障行政强制执行的合法性，确保行政相对人的合法权益不被侵犯。

　　为保证行政强制执行的效果，应当在行政系统内部设立相对独立的行政强制执行机构，它不隶属于任何一个行政机关，其性质是一个执行机构，是行政机关的一种“能动的工具”，对行政强制执行决定只有执行的义务，而无审查的权力。执行机构和行政机关之间是代理与被代理的关系，该机构只要按照法律规定的程序去执行，不承担任何责任。如果因为行政强制执行决定本身违法而给行政相对人造成损失，责任由行政机关承担；如果因为执行不当或违法而给行政相对人造成损失，按代理的原理，责任由执行机构承担。提出设立单独的行政强制执行机构是有法理依据的。我国《行政处罚法》第16条明确规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。我国台湾地区《行政执行法》第4条明确规定：“公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送法务部行政执行署所属行政执行处执行之。”既然行政处罚权可以由一个行政机关行使，金钱给付义务可以统一由行政执行处统一执行，那么行政强制执行权也可以由一个执行机构来执行。这样由于各机关专司其职，行政效率将大大提高，而且使决定权与执行权相分离，对于公正的维护也只需要完善对相对人的救济程序就可以了。具体的程序设计应该包括：提起，告诫，行政相对人申辫与陈述理由，做出行政强制执行的决定，行政强制执行的实施，现场记录，声明异议。最后，还应进一步完善公务员的行政处分责任制度和人民法院的司法建议制度，通过依法追究具体人员的行政责任来防止行政执行权的滥用。

　　对于具体的行政强制执行模式的法律救济，应当在立法中予以明确的规定，可以包括执行前、执行中与执行后的救济。执行前的救济体现在告诫与听证程序中，当事人可以申请中止执行，进行申辩、陈述理由或提起行政诉讼；执行中的救济包括有执行过程中当事人可以声明异议，行政主体应当在充分听取意见的基础上，对行政强制执行决定的事实、理由以及依据进行审查，如果相对人的要求合理，应当变更或撤销强制执行的决定；执行后的救济，可以在国家赔偿救济中体现。当然在强制执行中行政复议和行政诉讼是贯穿始终的救济手段。




【作者简介】
王峰，单位为山东工商学院；唐世银，单位为国家法官学院。