论行政强制执行模式的价值取

摘要：行政强制执行模式是一国重要的法律制度，在选择何种模式中，价值取向问题是决定性因素；我国现行的行政强制执行制度坚持了保障人权和提高行政效率的价值追求，但仍存在一定缺陷和不足，应在借鉴吸收国外行政强制执行模式的基础上，结合我国社会实际进行改进。

    关键词：行政强制执行；模式；价值取向

    中国法学会行政法学研究会2000年年会（青岛会议）以行政强制为主题进行了广泛深入的探讨、交流。会后，全国人大常委会法制工作委员会的领导宣布，年会之后，法工委将启动行政强制立法工作，这是我国社会现实的迫切需要，对规范我国行政执法、实现依法治国的宏伟目标具有重大的意义。在立法机关已着手制定《行政强制法》的情况下，对行政强制执行模式的研究已变成一个十分重要的理论和实践问题。对此许多学者纷纷提出了各自的观点。但我认为，强制执行模式只是一个制度设计问题，在选择何种强制执行模式中起关键的、基础作用的是价值取向问题，即行政强制执行是立足于维护行政权的正确及时行使，还是立足于保护相对人的基本人权，这是问题的根本所在，只有解决了这一问题，才能谈选择何种模式的问题。因此，本文试就行政强制执行模式的价值取向作一探讨，以就教于学界同仁。

    近几年，由于社会实践的强烈需要，对行政强制的研究也逐步深入，许多专家学者对行政强制的基本问题进行广泛的探讨，提出了各自的观点。但是纵观我国学者的研究，还存在诸多不尽如人意的地方，如对行政强制的基本内涵和种类等问题还存在较大的分歧，因此许多讨论不是在同一个基础之上展开的，这种状况不仅有碍学术研究的深入，而且也势必影响行政强制立法，徒增立法选择的难度。因此，在阐述行政强制执行模式选择的价值取向之前，有必要厘清一些基本概念的内涵。

    一、行政强制与行政强制执行的界定

    行政强制是指单个行政主体为保障行政管理顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。[1] 也就是说，行政强制包括行政强制执行和即时性强制。对于这些概念及其之间的种属关系，我国学者之间尚存在较大的分歧，如有的学者把行政强制与行政强制执行视为同一概念。[2] 而有的学者把行政强制措施与行政强制执行视为并列的概念，认为行政强制包括行政强制执行和行政强制措施两部分。 也有学者认为“行政强制即行政上的强制，是行政主体为实现行政职能而在行政管理活动中采取强制方法的行政行为。它的特征就在于手段或方法的“强制”性，这是此类行为区别于其他行政行为的关键所在。行政主体不论在何阶段采取强迫手段，也不论其行政上具体目的是为了预防或制止违法以及紧急事态的发生，还是为了实现行政上的义务，都应属于行政强制的范畴。”[3] 

    其实，行政强制与行政强制执行等概念的内涵及相互之间的关系在大陆法系的德国、日本和我国台湾是比较清晰和一致的，之所以在我国出现这种混乱，原因在于：学者们对于行政领域强制形式的认识不同，也是对现存概念在不同意义上的把握和使用的结果。其中一些学者不顾表述概念的语言的通常用法，不适当地附加一些内容，增加了解释和理解这些概念的难度，并导致概念提法彼此冲突。但对行政强制执行的内涵，从1983年第一部《行政法概要》到目前绝大书多数的行政法著作、教材都着眼于强制相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态。这种理解的20年大致一贯的原因是其内容的相对稳定性程度较高，也说明此概念本身有较高的科学性和可接受性。总之，从制度上讲，行政强制执行是行政权力实现的保障制度。它既可以由行政主体实施，也可以由法院依申请实施；而从行为角度而言，它是一种行为，是在已经存在的具体行政行为确定的义务未得到实现情况下实施的行为，其目的是为实现已存在的具体行政行为确定的义务。

    二、国外行政强制执行模式的比较分析

    作为一种制度，行政强制执行历来就有借助法院介入的司法执行模式和承认行政机关自力救济的行政执行模式之分，但两种体制并不是互相排斥的，而是由于各国宪政体制、法律传统以及行政法理论的不同而在制度的建构上有所侧重的结果。[4] 世界各国选择的行政强制执行模式，主要有以下两种：

    一是以德国、日本为代表的行政机关自行强制执行模式。德国采用这一模范源于普鲁士时代的习惯法。在普鲁士时代，行政机关的命令权当然包含强制执行权。到19世纪中期以后，在立宪制度和法治主义观念影响下，普鲁士于1850年制定警察行政法，1872年制定县区条例，1876年制定权限法，1880年制定邦一般行政组织法。在此基础上，又于1883年制定了著名的邦一般行政法。该法第五章专门规定了行政强制权限及相关的行政强制执行方法。1931年修订了《普鲁士警察行政法》，该法在邦一般行政法的基础上，又专门规定了警察机关的强制方法，内容更详细。[5] 随着这些法律的制定，普鲁士的行政强制执行完成了从习惯法到制定法的转变，但行政机关自行强制执行的模式却未任何的改变，1953年，又制定了《行政执行法》，这一模式仍予保留。

    日本法律自明治时代就深受普鲁士—德国法的影响，在行政强制执行的模式上，日本秉承德国模式，由行政机关自己强制执行。除德国、日本外，奥地利和我国台湾地区也在原则上采用了这一模式。

    在分析行政机关自行执行这一模式存在的理由时，日本学者盐野宏指出：在进行行政强制执行时，在执行条件、执行方式的选择等方面都需要行政上的判断，如果将此任务委托给法院的话，不但浪费时间，而且也存在给法院增加过重负担的问题。因此从理论上讲，国家权力作为公共权力，其实施强制执行，不属于私法上的自力救济的范畴。更重要的是，国家权力本身是为了保持社会秩序而由法律赋予的，在该限度内，权力的行使是基于维护社会秩序及增进社会福祉，因而有其正当性这根据。[6]盐野宏的这段阐述，基本上代表了这些国家（地区）选择这一行政强制执行模式的理论依据。其实这一理论的核心，或者说其根本的原因在于把实现行政效率放在了更加突出的地位，是出于对行政效率和公共秩序追求的结果。

    另一种模式是以美国、法国为代表的所谓司法执行模式。从一般意义上说，司法执行模式就是当行政相对人不履行行政主体所确定的义务时，由该行政主体向法院提起民事或刑事诉讼，由法院依民事诉讼程序或刑事诉讼程序强制相对人履行义务的体制。美国以“三权分立”、“司法优位”和“法律支配”等作为其法制的基本理念，将行政命令和行政执行置于法院的司法控制的司法审查之下。虽然美国行政执行的方法与程序也不完全统一，但原则上行政命令对相对人课以义务是由法院按司法程序强制其履行。即当行政相对人不履行行政命令确定的义务时，可以由行政机关提起民事诉讼，请求法院以命令的形式促使其履行。如果义务人仍不履行，由法院以蔑视法庭罪处以罚金或拘禁。此外，也有由法院依据刑法及刑事诉讼法对违反义务者课以刑罚制裁的方法。[5] 当然，美国的行政机关也存在自力执行的情况，行政机关的权力与法院的权力在行政强制执行上存在的一定交叉。

    一般认为，法国也是采用司法执行体制的国家。法国的行政活动原则上限于作出行政决定及对决定的一般执行，行政的强制执行，除法律有明确规定外，不被认为是一般的执行。在原则上，法国以刑罚制裁来确保行政命令内容的实现，也就是说，法国对违反行政命令且危害公益的行为视为犯罪，并予以刑罚制裁。以刑罚制裁达到行政执行的目的，是法国行政强制制度的精髓，其司法执行体制的特点极为突出。但自上世纪初以来，在紧急情况下及在法律未规定实现行政决定内容的方法而不得不为行政上的强制执行时，在没经过法院裁判，行政机关所进行的行政强制执行也被认为是合法的，并以此作为司法执行的补充。

    在这种强制执行模式下，法院对作为执行依据的行政决定的合法性进行司法审查，并赋予相对人被动的救济手段来维护其自身的合法权益。这体现了防止行政机关滥用职权和对相对人权益保护的公平、公正价值的追求。

    三、我国现行行政强制执行模式之分析

    目前我国行政强制执行制度是通过《行政诉讼法》等一系列单行法律、法规的规定所体现的。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。依据该条之规定，当相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时，行政主体可以有两种模式强制执行。一种模式是申请人民法院强制执行，另一种模式是依法自行强制执行。当然行政主体自行强制执行的前提条件是法律赋予了其自行强制执行权，（如《治安管理处罚条例》中关于罚款和拘留的行政处罚都由公安机关自行执行。）否则，行政主体只能通过申请法院执行其具体行政行为，而不能自行强制执行。有些法律、法规没有赋予行政主体行政强制执行权，其只能申请法院强制执行，如《土地管理法》第52条规定：“当事人对行政处罚不服时，可以在接到处罚决定书之日起三十日内，向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”。 有些法律、法规则给予行政主体实现其行政行为的选择权，即可以自行强制执行，也可以申请法院强制执行，如《海关法》第53条规定：“当事人逾期不履行海关的处罚决定，又不申请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行”。也就是说，行政主体实现具体行政行为所确定的义务的方式有三种，即行政主体自行强制执行、申请法院强制执行和可以在前两者中作出选择。但我国还有些法律、法规对强制执行问题未作任何具体规定，在这种情况下，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条的规定，视为法律、法规未赋予行政机关强制执行权，行政主体只能申请人民法院强制执行。总之，根据现行法律、法规的规定，行政强制执行既存在由行政机关实施的情况，也存在由司法机关实施的情况，在我国，行政机关和法院都可以成为行政强制执行的主体，但是司法执行的情况居多。由于我国法律、法规中规定由行政机关自行实施行政强制的情况较少，因此有学者将我国行政强制的模式概括为“以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。”

    考察我国现行行政强制执行模式形成的历程，可以发现，在我国之所以形成这一模式是由一系列较为复杂的因素所致。首先，法律传统、习惯、政治行政理念和行政理论是这一模式形成的决定性因素，尤其是行政强制执行的价值理念在其中更是起了重要作用。有学者指出，我国现行行政强制执行体制是“旨在充分保护人权的基础上达到提高行政效率的目的”。这是立法者试图改变以往重提高效率、轻人权保护的现象的体现。我国一向重视行政效率的提高，有时为追求这一价值目标而忽视、甚至放弃了对人权的保护，从而导致了许多社会问题，而行政效率也没有能够最终提高。正是在这样的情况下，立法者选择和确定了这一行政强制执行模式。

    其次，现实的需要也是形成这一模式的重要因素。在改革开放之后，体制的变革和社会的转型，使旧体制下传统的控制和督促手段的作用迅速减弱，甚至在较大程度上失去作用。而急需新的能够发挥作用的手段和方式的选用。与此局面相伴的却是行政机关的机构设置不健全，缺少必要的执行机构，行政执法人员的执法水平和观念、尤其是依法行政的观念和意识不强，权力滥用的现象比较严重；行政管理触及领域广泛，但缺少有效的内外监督，在这种情况下，不得不寻求行政以外的力量的介入强制执行，以确保行政行为的内容和行政职能的实现。

应当指出的是，我国现行的行政强制执行模式较好地实现了立法者的价值追求，在一定程度上扭转了只注重行政效率的提高而忽视对人权的保护的现象。具体说，现行模式从以下几方面实现了人权保护和提高行政效率的价值目标：一是把较多的行政强制执行案件实行由行政机关申请法院强制执行，有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，并具有督促行政机关依法实施行政行为的作用。二是这一模式有利于保护相对人的权利，特别是在相对人因种种原因放弃申请行政复议和提起行政诉讼的权利时，不致因违法的行政行为因行政机关的直接强制自行执行而损害相对人的合法权益。三是这一模式也较好地体现了“司法终裁”原则。在一定程度上促进了行政执法人员依法行政的观念意识的培养和提高。四是对于那些因专业性、技术性较强不宜由法院执行的行政行为，交由行政机关自行强制执行，以提高行政效率。

    鉴于上述分析，我认为在制定统一《行政强制法》的过程中，应充分吸收现行行政强制执行模式的优点，继续坚持这种“以法院执行为原则，以行政机关自行强制为例外”的模式，但同时也应看到这一模式存在的不足和缺陷，在《行政强制法》中应予以弥补和纠正。这些缺陷和不足主要有以下两点：一是由行政机关申请法院强制执行，因法院必须依一定的程序进行审查，并在审查之后才能决定是否予以强制执行，往往费时较多，使已经作出的行政行为长期得不到执行，既延缓、阻碍了行政行为内容的实现，又损害了行政机关的执法权威。二是对那些因专业性、技术性较强而不宜由法院执行的行政行为，由行政机关自行强制执行，虽然可以提高行政效率，但因为缺少对行政机关必要的执行条件、程序的规定，行政机关执行时往往随意性较大，在一定程度上又背离了人权保护的价值目标，因此应对行政机关行政强制执行的内外监督机制进行明确具体的规定。

    正如上文所述，选择何种行政强制执行模式只是一种制度设计问题，其中根本的起决定作用的是价值取向问题。在行政强制执行模式选择中起决定作用的因素是人们对行政效率的追求和对社会公正的渴望。公正与效率都是人类追求的法的基本价值。就一般意义上，效率是指产出与投入之间的对比关系。[7]效率同时间的消耗、费用的支出、人力的使用、程序的合理、结果的好坏等直接相关。效率的追求就是尽可能以最少的费用支出和人力使用，在尽可能短的时间内，实现具体行政行为所确定的义务。从效率的追求考察，行政强制执行权授予作出具体行政行为的行政主体行使更为有效，因为它不再需要其他人的插手和参与，也省去了将案件向其他机关移送的时间，还相应地减少了一些程序、环节和费用的支出。但是，效率的追求也应受一些更高的价值追求的制约。这其中之一便是人类对公正的追求与渴望。行政法上的公正包括实体公正和程序公正两方面的要求。实体公正序公正要求“自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下，要求“依法办事，不偏私，平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。”程序公正要求“自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下，作出对相对人不利的行为。”[8]就具体行政行为的强制执行而言，公正的追求，就是确保作为执行依据的具体行政行为合法，确保执行过程的公正，并在执行方法的选择和使用上善待行政相对人。从公正的追求考虑，行政强制执行权授予法院可能更为有利于实现公正，因为具体通过法院执行具体行政行为一方面可以制约不合法的行政行为进入执行程序，另一方面，也有利于促使行政主体作出具体行政行为时谨慎行事，从而实现对相对人权利的保证，实现社会公正。

    我国行政强制执行模式是注重对相对人权利的保障和提高行政效率的双重价值取向的结果。当然从一般意义上说，效率与公正两者的目标是相矛盾的，因为过分注重保护相对人权利，就必然在制度上设计出对行政行为的严格审查的模式，这样必然影响行政效率的提高；而为了提高行政效率，则必然要相对减少审查环节，这样就有可能使人权保障的目标不能全面实现。如何协调二者的矛盾，既能充分地保障人权又能提高行政效率，这确实是一个复杂的问题，但如果能够依据社会现实的需要，坚持一定的价值选择，在具体个案中不断调整，是能够有望较好地实现上述两重目标的。

参考文献：

[1] 罗豪才主编：行政法学[M]，北京大学出版社1996年版。

[2] 章剑生：行政程序法学原理[M]，中国政法大学出版社1994年版。

[3] 马怀德：行政法与行政诉讼法[M]，中国法制出版社2000年版。

[4] 皮纯协：行政程序法比较研究[M]，中国人民公安大学出版社2000年版。

[5] 城仲模：行政法之基础理论[M],台湾三民书局1998年版。

[6] （日）盐野宏著，杨建顺译：行政法[M]，法律出版社1999年版。

[7] 关保英：行政法的价值定位[M]，中国政法大学出版社，1997年版。

[8] 姜明安：行政法与行政诉讼法[M]，北京大学出版社，1999年版。

赵宜勇 李建涛