法经济学理论对环境法学的影响

摘要：经济学理论从根本上讲是一个动态的开放的创造性过程。在环境保护以及资源利用问题上,如果能转换研究路径,对法经济学进行科际整合,在法经济学理论宝库中寻求一切有用的养分,深入展开对环境法这一法律部门的规范分析,而且以一种更高的解决问题的姿态将法学、社会学、经济学乃至于哲学结合起来,从经济学的视角着眼,探究环境法中的公平与正义等最基本的法理问题,以一种更加微观的角度进行制度规范上的建议,会更加符合客观经济规律,在环保制度的可行性和操作性上也会达到一种理念的创新。

　　关键词： 法经济学; 经济学发展; 经济学创新;

　　法律经济学是以方法论个人主义的假定作为其研究基础的。方法论个人主义的核心思想是:社会理论的研究必须建立在对个人意向和行为研究的基础之上,分析研究对象的基本单元是有理性的个人,并由此假定集体行为是其中个人选择的结果。从作为“边缘学科”的环境法学的角度来看,个人理性行为模式正是导致生态环境恶化的根源所在。

　　一、法律经济学“个人理性”方法论在环境法中的拓展

　　(一)“公地悲剧”理论———环境资源枯竭

　　美国加利福尼亚大学生物学家G·哈丁教授就人口资源关系等问题,于1968年提出“公地悲剧”模型:一群牧民共享一片草场,草场是所有牧民所共有的牧场,而牛群则是牧民私人所有的。每个牧民的目的都是追求个人利益的最大化。因此,牧民个人都尽可能的增加牛的头数。每增加一头牛,他就可能获得更大的收益。而草场有一定的承载量,当牛的数量超过这个极限以后,就会给草场带来损害,但是这一损害不是由牧民个人承担的。因此,每一个理性的牧民都会尽量增加自己的牛而由全体牧民来承担成本。最终的结果必然是草场由于过度的放牧而毁灭。由此得出结论:当一个人用公有资源时,减少了其他人对这种资源的享用。由于这种负外部性,公有资源往往被过度使用。

　　尽管哈丁主要关注的是人口问题,但是它对于公地悲剧的描述让很多被环境问题困扰的学者产生了共鸣。在环境保护和自然资源管理方面也存在类似的情况,因为环境资源由于不可分性往往导致产权难以界定或界定成本很高,往往属于公共物品,或具有一定公共性。在市场配置中,由于市场经济的属性以及“经济人”的特性,任何人在环境成本承担上都体现为尽可能多的攫取和侵占公共环境资源,逃避环境成本。市场在环境资源的配置上便失灵了,这样一来就会导致“公地悲剧”现象的出现。

　　公地悲剧不仅表现为环境管理、环境资源问题,又表现为生态破坏与环境污染问题。这里的问题不是从公地上拿走什么东西,而是放进什么东西———生活污水,或化学的、放射性的和高温的废水被排入水体;有毒有害的和危险的烟气被排入空气;喧嚣的广告污染着我们的视野等等。理性的经济人发现废弃物排放前的净化成本比直接排入公共环境所分担的成本少。既然这对每个人是千真万确的,只要我们的行动只是从一个个独立的、理性的、自由的个体出发,我们就被陷入一个“污染我们自己家园”的怪圈。

　　摆脱悲剧的途径,哈丁称之为技术方法。那些对点源污染成熟的消减技术或发展替代品的技术(比如臭氧层消耗物质的替代)是比较流行的选择。这种依靠科学和技术的革新而不是社会秩序的变化解决公共财产问题被称为“技术乐观主义”。但是,技术乐观主义也产生了环境难题,那就是技术的几何级数增长让人们在需求增长之前扩大了所能使用的资源,依赖技术乐观主义的倾向误导了环境问题的管理。哈丁自己是拒绝技术解决公地问题的方法的。

　　综上所述,可以说导致公地悲剧的重要原因是产权缺失或产权不明晰,因此有必要运用法经济学理论重新界定环境资源的所有权和使用权,实现高效率下对环境资源的配置,使其外部性内化。通过私人产权或其他类似的关系可以避免公地悲剧性地成为一个公共的污物池。

　　(二)外部性理论———环境恶化

　　“外部性”起源于英国经济学家马歇尔的“内部经济”和“外部经济”的理论以及庇古的《福利经济学》中的“外部性”概念,是指某种经济交易所产生的成本或利益,这种成本或利益落在第三方身上而交易者并没有考虑到。

　　将外部性理论与环境法联系在一起是早期法律经济学的贡献。环境资源的公共物品属性实际上表明了在经济学意义上的外部性问题。由于环境资源的公共物品性质,使环境保护的收益难以排除他人的享用,同时环境破坏的成本无须破坏者个人承担。这实际上产生了经济学意义上的负外部性。

　　具有正外部性的环境活动产生的成本通常由行为者自己承担,由此而带来的利益却由社会或社区成员来部分分享甚至全部分享。同样,具有负外部性的环境活动带来的利益由行为者自己享用,而由此带来的成本却由社会部分甚至全部分担。这种成本负担和利益享用的非对称性,一方面导致无人愿意从事具有正外部性的环境活动,另一方面导致人们纷纷从事具有负外部性的环境活动,从而导致过度消费环境,其结果自然是环境的恶化和生态的破坏。[1]

　　外部性体现在环境法上最明显、影响最严重的首推环境污染。工业化所带来的外部性已成为全球的公害。工业污染造成环境恶化,资源枯竭,损害人的健康,总而言之,危及人类的生存条件。生态环境污染问题源于两个经济学因素:没有人拥有产权或没有人强迫他们处于被污染的生态环境中;正在被污染的生态环境具有集体消费特征。

　　从法律经济学的视角看,在环境法律关系中,无论是企业还是个人,甚至包括政府,都只是在努力实现自我利益最大化的理性经济人。这说明,环境保护并非简单的通过政府规制即可实现,而且事实上政府具有超越一般个体和企业的国家强制力,并且政府本身也是一个自我利益最大化的主体,因此也有可能对环境造成破坏。

　　因此,必须采取综合性的纠正外部性的措施:即经济措施、法律措施、政府的行政措施和社会措施。

　　经济措施主要是征税。目前各国政府最普遍采用的控制污染的措施是征收污染税。根据“污染者付钱原则”对那些外部性产生者(污染者)征收相当于外部不经济性价值的消费税。但是,这就需要确定最佳排污量,就是说社会到底能忍受多少污染量。这不仅是个复杂的技术问题,也是一个有关成本与收益之间进行权衡的经济效率问题。总之,标准不易掌握。

　　另一个最常见的抑制外部性的措施是征收“消费税”,但以“货物税”的形式征收。主要对烟、酒、石油产品这三种货物征税。因为它们对个人、家庭和社会都有一定的外部性影响。世界银行的高级专家甘地说:“很多国家对这三种货物都课以重税。它们的税率通常为零售价的60%~70%,有的国家烟、酒的税率更高。”

　　法律措施是解决外部性问题最有效的常规办法。传统的环境法律制度往往从强制性的行政管理角度对污染者进行管理,以行政处罚为主要管理手段。但是行政管理由于存在一定的执行成本和“权力寻租”的现象,往往并不能达到预期的管理目标。因此,如何合理地将环境污染的“外部成本”转化为污染主体的“内部成本”,促使其主动加入到环境保护活动是环境经济法律制度的主要内容。[2]期蒂格里兹说:“运用法律系统解决外部效应有一个很大的优点。在这个系统下,受害者有直接的利益。承担着执行法律的责任,而不是依靠政府来确保不发生外部效应。很明显,这个系统更有效,因为可以为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生。”当然,法律手段也有其局限性,如诉讼成本高、拖延时日,有些当事人非到不得已不上诉等。

　　行政措施是指政府的强制干预。当采用法律和经济的手段不能纠正由外部性引起的资源配置不当时,就要由政府出面采取行政调节。政府调节机构将确定资源的最优配置,从行政指令生产者提供最优的产量组合,调整电力和石油化工等高污染工业的生产布局,严格限制厂址的选择,有时还可指令把产生外部性和受外部性影响的双方厂商联合起来,使外部性“内在化”。在公共资源领域和市场上,有些发达国家正在建立含有行政计划因素的制度框架,例如,强行建立限制捕鱼区。规定渔网每平方米的孔数和制定其他一些规则以减缓这些公共资源过度使用造成的无效率现象。又如规定在公共场所不准吸烟,强制私人小汽车安装消除污染的设备等等。不可否认,在消除外部性方面,政府扮演着重要角色。

　　社会措施是指道德教育,或通过学校和家庭教育,或通过大众传媒,树立文明礼貌和乐于助人的道德风尚等。[3]

　　(三)“博弈”理论———环境利益冲突与均衡

　　环境保护运动背后隐藏着复杂的利益内涵。当前的生态环境危机,一部分原因是传统的环境利益冲突即人与人之间的利益冲突造成的,如个人利益与他人利益,个人利益与集体利益、社会利益的纠结与冲突。马克思曾指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”利益问题,特别是经济利益问题也是生态环境的基本问题。另一部分原因是人与自然的利益冲突,新的环境观认为环境利益已经不仅仅是现实的利益、人的利益,还要重视未来的利益、代际利益、种际利益等等。

　　然而,这些独特的环境利益不被传统的既得利益者接纳和包容,因此产生一些冲突和博弈,环境法正是这些新的环境利益法律化要求的产物,是长期环境利益博弈所选择的均衡结果。因此,环境法应以环境利益为本位,对不同利益关系进行调整。

　　解决环境问题,需要全社会的合作,也就是各博弈方的合作。环境资源本身就是一种环境利益,而且是多方利益牵扯关联。环境法涉及的经济利益和环境利益都是正当利益,是正当利益之间的冲突。只有建立一个多方利益能对话和博弈的平台,在博弈中制衡,各方利益有相对的平衡,达到经济学所说的“帕累托最优”,才有可能找到一个比较理想的解决方法。

　　博弈论为正确协调、处理环境保护矛盾提供了积极、有效的方法和途径。利用博弈论的观点来解读环境保护与经济发展的关系和博弈规律,有助于理性地处理这些竞争而又合作的利益关系,使各博弈方的行为趋于理性和协调,实现每一个博弈者利益最大化,提高环境保护效率。

　　二、“成本—收益”分析法作为环境法分析工具

　　环境法学借用与法经济学方法论相一致的基本概念和分析方法,例如“效用”、“效率”、“机会成本”等概念,以及“成本—收益分析”、“均衡分析”、“边际分析”等分析方法。据此,诸如最大化、均衡和效率之类的经济概念可解释理性的人们对非理性的生态环境的影响。

　　(一)“成本效益”理论———认识经济增长的高环境成本

　　成本效益分析不仅是法经济学中的重要理论工具,也是环境经济学、环境管理领域的一个重要工具。经济学家庇古早在20世纪20年代便运用成本效益论来认识社会资源最优配置问题,他根据私人成本和社会成本,私人收益和社会收益的比较,确立了外部性理论。

　　在传统的发展理念中,“只要产出大于投入,收益大于成本”的逻辑引领着重开发、轻节约,重速度、轻效益,重外延扩张、轻内涵发展,片面追求产值、忽视资源和环境的倾向,因此往往不惜资源和环境的代价。这种以透支环境为基础的经济形式必然导致自然资源被掠夺式开发,生产资料使用效率低下,环境污染得不到有效控制。

　　环境问题是典型的个体成本外溢的负外部性问题,具有正外部性的环境活动产生的成本通常由行为者自己承担,由此而带来的利益却由社会或社区成员来部分分享甚至全部分享。这种成本负担和利益享用具有非对称性,即任何一个社会个体包括个人或企业等在经济活动中不顾及环境成本,造成了环境污染却只是承担了私人资本,把外部成本转给他人承担。

　　环境法中的排污收费制度的收费标准是根据成本—收益的核算来制定的。该政策实施的理论上的依据在于,任何污染都是既给社会带来收益,也给社会带来损失。关键的是,一个有效率的并带有成本的排污控制计划应该是通过支出最低成本以实现对所有污染源排放总量的有效控制。而实现成本最小化的必要充分条件是在所有实行控制达到一定程度的污染源之间,控制的边际成本相等。因此,通过在污染源间有效地分配控制污染的费用,便能够使得实施控制的任何一个污染源都必须采取相同的减少污染边际成本的行动,从而最有效率地达到总体控制目标。

　　环境法中的资源补偿费制度也是成本和收益相匹配的制度,想要获得较大的收益,就必须在成本上进行弥补,它是有效调节代际之间、种际之间、区际之间资源使用平衡的杠杆。我国已从1986年开始建立环境资源补偿费制度。

　　环境法中的环境决策也运用成本效益分析以避免政府的低效率。设计不良的法规可能会只带来一点点环境效益,但却耗费大量的社会成本,成本效益分析也可以用于评估管理的支出。发展中国家常常担心对环境的监管可能拖累经济发展,或者加剧贫困问题,这种担心是合情合理的。成本效益分析可以表明,精心设计的法规会产生净的经济效益,减轻关于环境和健康保护会拖累经济发展的担心。

　　从美国1970年通过对《清洁空气法》的修正开始,世界上特别是一些发达国家开始重视环境保护的成本和效益的计算,努力寻求成本更低、更有效的环境经济法律规制手段。例如,美国联邦环保局有一整个部门———国家环境经济中心,对环境政策进行成本效益分析。此外,美国联邦环保局建立了由系统外学者组成的常务委员会———环境经济顾问委员会,来为自己的成本效益分析提供建议。环保局还有自己的经济分析指导准则,这是一个内容全面的技术文件,制定了一整套程序和准则以保障成本效益分析被合理、一致地执行。这个准则是一份精心制定的技术规范,建立在几十年来对环境经济学和成本效益分析的研究基础之上。

　　对发展中国家来说,在发展理念和宏观目标上的冲突是当前的成本效益分析方法还无法解决的,这也是目前对环境政策进行成本效益分析所存在的一个重大瓶颈问题。

　　在中国,成本效益分析在政策制定,特别是环境政策制定中发挥的作用还比较弱。因此成本效益分析对中国的作用主要还不在于评价环境政策和环境立法的成本和效益孰高孰低,更重要的是,如何在经济决策中,加入对环境影响的考虑。目前重要的是,我们必须认识到,政策成本效益分析这种技术在中国发展的任务是什么,应该是将环境价值引入经济决策过程,从而改进我们的经济决策。[4]

　　总之,环境法律制度的设计要考虑“成本—效益”原则,只有充分考虑环境法律所涉各方在某项制度下的成本及收益,并因而进行合理的制度设计,环境法律制度才能真正得到实施并实现其预期目的。

　　(二)新古典主义的“庇古税”———引导绿色生产消费

　　1920年,针对英国工业化过程中环境污染日益严重的状况,庇古在《福利经济学》说:“由于环境的重要经济根源是外部效应,那么为了消除这种外部效应,就应该对产生负外部效应的单位收费或征税,对产生外部效应的单位给予补贴。”核心思想是用国家税收办法解决外部性问题。他建议,应当根据污染所造成的危害对排污者收费来弥补私人成本和社会成本之间的差距,使两者相等。这种税被称为“庇古税”,其特点是对排污者而不是受害者征税。按照他的推论,若对那些具有负外部性经济活动的实施者课税,不仅可抑制负外部性活动本身的强度,也可以补偿招致负外部性祸害一方的损失,维护社会公正。按照推论,可借助“庇古税”干预的负外部性较强的经济活动,包括了污染环境、扰民噪音、侵占或破坏共享资源等等活动。此类损害靠市场自身是无法矫正的,非得靠政府干预不可。他认为,企业生产排放的污染物无法在市场上自动消除,政府可采取行动,以征税或收费的形式将污染成本加到造成污染的产品的价格上,这可以使企业根据各自的技术创新能力来选择纳税还是技术创新,每个经济主体便具有了更大的选择空间。很显然,庇古主张用政府引导的经济机制解决市场失灵问题,通过外部成本内部化来达到资源配置的最优化。

　　鲍墨尔等人继承了庇古的观点,并运用一般均衡分析方法寻求污染控制的最优途径,认为要使企业排污的外部成本内部化,需要对企业的污染物排放征税,以实现帕累托最优状态。征税的税率取决于污染的边际损失,并不因企业排污的边际收益或边际控制成本的差异而有所区别;污染税只是相对于排污量而征收的,与企业的产量没有直接关系。

　　鲍墨尔等人经过深入的理论研究,逐渐产生出了最早的环境经济法律手段———“庇古手段”,即通过国家制定相应的法律规范进行征税、收取污染费、财政补贴环境保护政策措施。

　　庇古税的目的是由企业等市场主体来消除自己产生的污染问题,而政府部门要做的只是有效监管。一个健康的环保市场化机制一旦形成了,经济发展速度与质量的对峙局面就会随即而终。

　　“庇古税”的建言及其制度设计很实在,具有很强的可操作性。在大多数市场经济国家的实践也是屡试不爽的,当然现实实施中其内涵也大大超出了征税一项。除了课税、罚款而外,最重要的一个内涵便是对受损一方的赔偿。

　　三、政府激励和干预方法在环境法中的运用

　　激励和干预分析是现代经济学理论研究经济主体行为的一种重要分析方法,尤其适用于研究分析经济主体的预期行为。应用到环境法学,它必须注重分析随法律制度及相关因素变化所产生的预期行为刺激。

　　(一)新制度学派的产权管理途径———环境资源产权化

　　1960年,科斯在《社会成本问题》一文提出科斯定理,从此开创了研究环境问题的产权途径。

　　科斯认为只要交易成本为零,财产的法定所有权的分配不影响经济运行的效率。科斯在分析外部不经济性时认为,只要适当地确定资源的财产权或使用权,就会消除外部不经济性。这就是着名的科斯定理。

　　科斯产权学派理论的核心是确立清晰、完善的自然资源产权制度,充分发挥市场机制的作用,实现高效率处理外部不经济性。这里的产权不仅仅局限于传统的财产所有权,还包括各种设计环境资源的其他权利,如排污权、排污权的转让权、开发利用资源权、使用权、求偿权等。如果产权确定不明或得不到有力保障,就会出现过度开发资源或浪费、破坏、污染资源环境的现象。公有的环境资源管理的最大问题在于资源的公有财产制度,即所有者和管理者分开、权责不一。如果资源权利明确可以转让,资源所有者和利用者必然会详细评估其成本和价值,并有效分配资源。

　　由此可以看出,实现科斯定理的前提是要明确自然环境与资源的所有权并创造高效率的权利交易市场,只有这样才能进行权利的交易。科斯定理为解决环境保护的“市场失灵”问题提供了一个新的思想方法。有效的环境法律制度应当是通过权利的初始界定,使资源达到最有效的配置同时交易费用最低,从而实现社会效益的最大化。

　　科斯还证明了在正交易费用的现实世界中,财产权利的界定和调整,尤其是法律制度的建立对于经济制度运作效率具有极为重要的作用。在现实市场经济运行和经济发展过程中,个人所拥有的权利在相当大程度上取决于法律制度的初始界定。这就要求法律体系尽可能地把权利分配给能最有效地运用它们的人们,建立起促使人们这样做的激励机制,并通过法律的明晰性和简化权利转移的法律规定,降低权利转移的成本,维持一种有利于经济高效运作的权利分配格局。

　　我国当前以市场为依托的自然资源产权制度,建立在自然资源基础之上的环境容量产权制度,环境美感及舒适性环境功能的产权制度尚不完善。因此,有必要建立主体多元化,客体多样化的环境产权制度,最大限度地发挥环境的经济作用和生态功效。

　　(二)“国家干预”理论———政府统筹经济增长与生态环境保护

　　20世纪70年代经济学家尼斯等人认为,市场对环境问题是失灵的,主张政府以非市场途径对环境资源利用进行直接干预。他们指出,许多公共资源根本不可能做到明确产权,即使可能做到明确产权,除了当代人其他受害者也无法维护自身的利益。因为环境污染和生态破坏往往具有长期影响,会损害到后代人的利益。从可持续发展的原则来看,后代人对今天的环境和生态资源无疑有一定的权利。因此,需要国家干预。

　　另外,环境资源的“公共物品”属性及其外部性启发我们重新审视政府职能,给予其一个合理的定位。政府享有公权力得天独厚的优势,可以使用制定法规、政策等多种方法将外部性引发的非效率性内部化或加以修正。一方面在立法和执法层面提供保障,通过制定法令保证资源合理开发与利用,先就边际成本和边际收益比较再进行资源开发审批,对违反规定者予以行政制裁;另一方面通过具体的政策加以引导,例如上文提到的征收资源耗费补偿费,实现成本和收益相统一,达到整体资源的均衡开发利用。

　　在资源管理方面,政府的地位和作用都比以前加强,不仅赋予其更多的职能,而且角色更多样,既可以作为特定区域自然资源管理的主体,又可以作为所辖区域自然资源耗竭的责任主体以及公共自然资源、后代自然资源的代表。为了适应新增角色,政府越来越应成为一个实质性的法律主体,享有相应的权利,承担相应的义务。当政府成为自然资源的管理主体出现时,它应拥有相应的行政权力,当它作为所有权主体时,应享有相应的民事权利。而目前政府作为特定自然资源的所有权主体只是名义的,并无具体的措施加以保障,特别是在资源遭到不合理开发和利用时,政府并没有民事诉讼的主体资格,导致“所有权缺位”。如果权利和义务不对等的情形长此以往,政府将无法实际履行对资源保护负责的义务。因此,通过立法明确并加强国家在资源开发利用中的所有者角色就显得迫不及待。[5]

　　我国历来十分重视国家对开发利用环境的干预,将环境管理作为国家的一项基本职能,并设立了相应的环境管理机构,授予其必要的权力来实现这一职能。我国《环境保护法》第十条明确规定:国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。从而使国家对环境的干预和管理职能有了法律依据得到了充分的发挥。

　　国家干预在环境法领域的立法模式上表现为大量“促进型立法”的存在,如清洁生产促进法、可再生能源促进法、科学技术进步法等。促进型立法是国家采取经济驱动和政策引导相结合的手段促进、扶持和鼓励基础薄弱领域的发展,是国家干预原则在环境这一体现全局性和社会公共性的领域的贯彻体现。促进型立法作为对管理型立法的重要补充,是近几年才出现的一个密集的立法群,体现国家对未得到良好发育的急需鼓励扶持形成规模的经济领域的干预,属于一种引导性的干预。

　　在环境法领域,在国家干预的同时,也将公众和社会的参与作为一种必需,赋予公众和社会实质性参与主体的地位,鼓励发动公众积极参与环境与资源的保护和开发。

　　到了20世纪70年代,随着西方国家的经济滞胀的产生,政府干预失灵的问题也开始凸显,人们开始对“凯恩斯主义”的国家干预理论产生了怀疑,并由此催生了新自由主义经济思潮。新自由主义经济思潮并不是对国家干预理论的全盘否定,而是主张市场的自我调节和国家的适度干预相结合。国家干预自诞生以来,不断自我完善,始终保持了旺盛的生命力,迄今为止,世界上的大多数国家包括信奉自由主义的美、德、日等国家在内,都从未放弃和排斥政府对经济进行的干预。

　　四、结语

　　将法经济学的研究方法引进到环境法中是积极的,它不仅在理论上进一步拓宽了环境法学研究的领域和范围,而且在实践中也有着广泛的运用。

　　基于资源的稀缺性,法律目的在很大程度上与经济主旨一致,都是为了更好地分配资源,设计最佳方案,达到最好的效率状态,实现帕累托最优。因此,如何能在社会供给和社会需求之间寻找均衡,实现资源的优化配置和使用,也是经济学和环保法领域共同面临的问题。在未来的环境保护道路上,还需要转换研究路径,用经济学的眼光来审视生态环境问题,会更加符合客观经济规律,更加有利于生态环境问题的解决,更加促进人与自然的和谐。