本案“110”是否构成行政不作为

[案情]

原告登封市唐庄爱国石料厂座落在登封市X乡X村，2004年9月23日取得登封市工商局颁发的个体工商户营业执照，经济类型为私营企业，经营范围及方式为青石开采、加工、销售。2004年9月取得登封市国土资源局颁发的采矿许可证，矿区面积为0.0925平方公里。2004年9月13日下午，原告登封市唐庄爱国石料厂工作人员丁玉州以周围群众开采其矿区内青石为由，在通往矿区X路上拦截私自开采及运输的采石户，致使开采户及围观群众越聚越多，双方发生严重争执，原告即拨打110报警。登封市公安局接警后即指令唐庄派出所出警。唐庄派出所即派工作人员赶往事发地点。到现场后，发现原告的一辆桑塔纳轿车已被群众砸坏，办公物品也被群众打砸损坏。唐庄派出所工作人员会同当地村委干部经做群众工作，疏散了大量群众，控制了事态的发展。同日，登封市公安局唐庄派出所以“刑事案件登记”受理初查，2004年12月29日，登封市公安局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第86条规定，决定对“损坏公私财物”一案立案侦查。2004年10月27日，原告以被告行政不行为为由诉于法院，请求确认被告行政不作为的行为违法并赔偿其经济损失15000元。

[审判]

法院审理后认为：原告登封市唐庄爱国石料厂因开采运输青石发生纠纷，在纠纷中原告的车辆及办公用品被损坏，被告登封市公安局唐庄派出所接警后即派工作人员直到了事发现场，并于同日以“接受刑事案件登记表”受理初查，同时，针对农村偏远山区X的出警时间，法律法规也无明确具体的规定。因此，原告请求确认被告行政不行为行为违法并赔偿其经济损失15000元的理由不能成立，法院不予支持。

[评析]

一、如何理解公安机关的“履行法定职责”

行政机关作为行政管理的主体单位，依法享有法定的行政职权，同时行政机关又负有相应的、必须履行的法定职责。众所周知，行政职权是公共权力，公共权力和私人权力不同，必须依法行使，不得自由处分和放弃。行政职权同时又是行政机关的职责，该职责必须履行，否则就会构成行政不作为的违法。也就是说，负有法定职责的行政机关不履行职责的，是违法失职行为。行政机关的职责来自于法律、法规的明确规定，有的可从公民、法人或其他组织享有的权利中引申出来。

当然，公民、法人或其他组织只能要求具有相应职责的行政机关履行其职责，否则，行政机关有权拒绝。那么，公安机关的法定职责是什么呢《中华人民共和国人民警察法》第2条规定：人民警察的任务之一就是保护公民的人身安全、人身自由和合法财产。也就是说，法律已经将保护人身权的公共权力规定给了我国的公安机关，保护人身权成为公安机关的职责。

行政机关不发行保护人身权、财产权的法定职责的行为方式主要有两种：一种是拒绝履行;另一种是不予答复。拒绝履行是指行政机关对公民、法人或其他组织在法定期限内或无法定期限的情况下明显超出合理期限，对公民、法人或者其他组织的申请不作任何拒绝或同意的意思表示，是消极的不作为。

行政机关不发行保护人身权、财产权法定职责的后果有两种：一种是影响到公民、法人或其他组织的权益的实现;另一种是给公民、法人或其他组织的人身权、财产权造成实际损害。所以《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第1款第5项将该种行为规定为行政诉讼的受案范围。也就是说，对行政机关不履行职责的行为，公民、法人或者其他组织如果认为行政机关继续履行职责有必要的，可以提起行政诉讼，请求人民法院要求行政机关继续履行;如果已经造成实际损害，行政机关继续履行职责已无实际意义，公民、法人或者其他组织也可以请求人民法院作出确认判决。

二、如何理解出警时间

公安部《110接处警工作规则》第十二条规定：“对紧急和非紧急报警、求助的出警时限，由城市和县级公安机关根据市X镇规模、警力资源和道路交通状况等情况并予以公布，接受公众监督”。据此，河南省公安厅制定的《河南省公安机关110接处警工作实施细则》规定处警人员的出警时限为“城市市区X分钟内，城郊结合部10分钟内，城镇X村居民聚居区以最快速度到达现场”。可以看出，公安部《110接处警工作规则》和《河南省公安机关110接处警工作实施细则》中所指的“处警时限”同样笼统。“5分钟”“10分钟”的计算方法是从报警人报警开始的时间计算还是报警完毕时计算或者是以110接警中心拨打电话指令民警出警通话开始的时间计算还是以通话结束的时间计算也许很多人并未认真研究其中的计算方法，或者也有人认为这并不重要。但是，案件发生后，尤其是当事人遭受重大财产损失的时候，当事人和公安机关对簿公堂，较起真来，往往以拨打第一个报警电话的开始时间计算“5分钟”“10分钟”。事实上确实很多案件发生时，民警多一分一秒到达现场，受害人的生命、健康和财产遭受的损害程度就不一样。因此，处警时间的计算方法就显得十分重要。

目前，公安110的的管理模式基本上是以110报警台为指挥中心，巡逻大队(有的地方称110出警队)、派出所为一线处警单位。110报警台接到报警后，必须填写“110接处警情况登记表”，完整地记载报警时间、发案时间、地点和报警人的基本情况、联系方式以及人员、财产的损害状况，110报警台在接警、登记完毕后，还必须转警，把报警记载的内容转述给巡逻大队或派出所等一线处警单位，处警单位在接到110报警台的指令后，根据案情的需要，还须组织相应的警力赶赴现场处置，在这几个环节中，无论是110报警台接警，还是转警都得花必要的时间，处警单位出警，也得花必要的组织准备时间，这样，以最快的效率计算时间，从接警开始到民警出发，这其中的耗时都得4—5分钟。因此，单从字面上理解，《110接处警工作规则》和《河南省公安机关110接处警工作实施细则》要求“处警人员(注意：并不是接警人员)必须做到：城市市区X分钟内，城郊结合部10分钟内……到达现场”还是比较切合实际的。

但是由于对“处警人员”表述不明，一般的人极易理解为110接警民警就是“处警人员”，就连有关部门、有关学者也是这样理解的。公安部政治部编《公安机关人民警察基本素质考试复习题要》(群众出版社出版)就这个问题是这样解释的，“城区公安机关的110报警服务台接到群众的报警电话后(注意：并不是处警民警接到指令后)，民警必须在5分钟内到达现场处置”(见该书第126页)。而一些县市公安机关对此理解也有误，如有的公安机关向社会承诺“110接到报警电话后……城区X分钟内到达现场”。显然，“……接到报警电话后……”与《110接处警工作规则》规定的“处警民警接到110报警服务台处警指令后……”是两个不同的要求。因为接警部门并不是出警部门(虽然共属一个公安机关)，接警人员也非出警人员。要求公安机关110接警以后5分钟内到达现场，除非全部配备了对讲机、24小时城区大量的巡逻值班人员以及广泛的社区警点。但对于大多数的县市来说，却一时还难以做到。因此，为避免不必要的诉讼和纠纷，真正让110取信于民，建议有关部门对“处警人员”的界定、处警的时间作出更为具体的规定。

三、本案公安机关是否应该赔偿

行政机关承担行政赔偿责任的前提条件必须是由于行政机关的行为违法且给当事人的合法财产造成了损失。本案案发地属于偏远山区，当地公安机关也没有对出警时限作出相关决定。被告登封市公安局110报警台在接到原告登封市唐庄爱国石料厂的报警后，及时安排了临近警力出警，至于公安干警没有在违法嫌疑人正在作案时赶到案发现场，是因为路途遥远、路况极差的原因造成的，并且公安机关于案发同日将上述事件按刑事案件登记受理进行初查，其行为属于履行了接警、处警的职责，不属于法律上的不作为。因此，原告的汽车被毁损失与被告的处警行为没有本质的、必然的因果关系。原告要求被告承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，法院对原告的请求不予支持。