销售标识不合格服装行政诉讼案

一、案情简介

1996年1月16日，某市技术监督局(简称市局)在执法检查中发现某后勤军工厂精品部(简称精品部)销售的4种高档毛料西服没有所用面料成分、含量及洗涤熨烫使用说明图形标识签。在对现场进行检查并制作笔录后，该局下达了封存通知书，现场封存了精品部正在经销的这4种高档毛料西服共计93套，并分别从4个品种中各抽一套作异地封存，随后又将这4套西服送质检机构检验。1月29日，质检机构出具检验报告，结论为“该产品使用说明不符合标准要求”。

二、处理结果

1996年1月30日，某市局按照《中华人民共和国标准化法实施条例》，对精品部作出处罚决定：“没收销售违法所得2158元，罚款17028元，封存的服装解封后，按国标要求做好技术处理后再销售”。2月1日，该局又发出解封通知书，并要求精品部在解封后，按标准要求做好技术处理，然后再销售。同一天，该局还向精品部下达产品检验抽样单，将原异地封存的4套西服作抽样样品处理。

精品部对处罚决定不服，遂向某省技术监督局申请复议。省技术监督局经过复议审理，认为上述处罚因适用法律错误而导致处罚明显不当，于4月11日做出复议决定，责令某市技术监督局“重新做出具体行政行为”。

某市局接到复议决定后，认为精品部违反了《某市惩处生产销售伪劣商品违法行为条例》的规定。又于1996年6月24日做出处罚决定(即第二次处罚);“责令改正，并写出整改报告报送省局;没收违法所得2158元，罚款两倍计4316元。”

精品部对某市局重新做出的处罚决定仍不服，于1996年7月8日向某区人民法院(简称区法院)提起行政诉讼。区法院初步审理后发现第二个处罚决定是在没有撤销第一个处罚决定的情况下做出的，而且还存在先出检验报告后补办抽样手续等程序错误，即于1996年7月27日口头告知某市局，其处罚存在程序违法和其他问题，建议其自行纠正后再作处罚。某市局接到区法院的建议通知后，于同年7月28日作出一个“补充行政处罚决定”(8p第三次处罚)：①撤销1月30日依《标准化法实施条例》作出的处罚决定(即第一个处罚);②没收原封存的西服。某市局还将这个7月28日做出的“补充处罚”改为7月4日作出，(与第二次处罚的时间6月24日较为接近)。精品部在接到这个“补充处罚决定”后，又向区法院提出新的异议，除坚持原诉讼请求外，又增加了撤销第三次处罚的请求。区法院经审理后认为，“精品部销售标识不全的服装，理应受到一定的行政处罚。在该案没有最后结论的情况下，要求返还抽样服装没有道理，依法不予保护”。“被告某市局在执法过程中未抽样就出检验报告，一案重复处罚，程序违法;适用法律法规明显有误，故依法不予支持”。区法院于1996年10月15日下达行政判决书，撤销某市局的第二次处罚决定和补充处罚决定(诉讼标的)并判决某市局承担全部案件受理费。

某市局对区法院的一审判决不服，向某市中级人民法院(简称市中院)提出行政上诉，请求撤销一审判决，维持其做出的第二次处罚决定和补充处罚决定。市中院在公开审理此案后，于1996年12月10日做出二审判决：撤销区法院的一审判决，维持某市局的第二次处罚决定和补充处罚决定，由精品部承担一、二审的全部诉讼费用。市中院在其做出的行政判决书中认为，《某市惩处生产、销售伪劣商品违法行为条例》是省人大常委会批准的地方性法规，该条例第四条规定，不符合国家标准、行业标准的商品属于伪劣商品;商品或其包装上的标识不符合法律、法规规定的;按伪劣商品处理，精品部“认为该条例与《中华人民共和国产品质量法》相抵触，没有法律依据，本院对此不予支持”;市局“依法查处、制裁违法行为，保护广大消费者合法权益，积极维护社会主义市场经济秩序，本院依法应予支持”;市局“在一审中主动纠正行政执法中的错误，及时弥补具体行政行为的不足，依法应于准许”;“原审法院认定事实基本清楚但适用法律不当，应予改判。”市局在二审胜诉后，专门就此案印发了一期简报，广泛发送至新闻单位、领导机关和有关单位，并提示执法部门、复议机关、司法机关从中吸取经验教训。

精品部对二审判决不服，于1997年3月30日向某省高级人民法院(简称省高院)提起行政申诉。精品部还就此案的处罚和审理，向省人大和有关部门申诉。省人大常委会的领导同志将精品部的申诉材料批转省高院处理，省人大常委会内务司法委员会为此于1997年10月8日召开专门会议，听取了有关部门对此案的介绍;审议了申诉材料，向省高院提出了意见和要求。

某省高院对精品部的行政申诉经过审理后，于1998年12月18日发出《行政裁定书》认定市中院的二审判决“认定部分事实不清，适用法律错误”，并裁定由省高院直接提审此案，再审期间，终止原判决的执行。

三、分析意见

本案涉及的违法事实较为简单清楚，且各方对此并无异议。但就是这样一个案件的处理，却历时近三年，经过了三次处罚以及复议、一审、二审、申诉审等复杂的过程，乃至引起了省人大常委会的重视，说明了它的内涵并不那么简单。深入地分析此案，就可以发现与行政执法相关的立法、司法监督、政策导向等大的、深层次的问题。

1.关于事实认定和适用法律上存在的问题

所谓事实认定包含两个方面的内容，一是事实存在的认定，二是事实法律性质的认定，即通常的“定性”。所谓适用法律也包含着两个方面的具体内容，一是用法律规范来认定违法事实，二是对违法行为适用罚则。精品部销售的高档西服确实存在标识不全的问题，但是如果把这个问题放在法律范畴内考察，就可能存在两种判定：①一般的标识违法;②伪劣商品。国务院办公厅1989年国办发[1989]329号文对伪劣商品作了明确界定，其中第三条规定“按有关规定应用中文标明规格、等级、主要成分或含量等而未标明的，经指出不予改正的即视为伪劣商品”。《产品质量法》第四十三条规定“产品标识不符合本法第十五条规定的，责令改正;有包装的产品(注：精品部销售的高档西服为非包装商品)不符合本法第十五条第四项、第五项规定，情节严重的，可以责令停止生产、销售，并可以处以违法所得15%—20%的罚款。”《标准化法实施条例》第三十三条第二款规定对“销售不符合强制性标准的商品的”，应“没收违法所得，处以该批商品货值金额10%—20%的罚款。”但此处的“不符合强制性标准”，并未指明是产品所执行的生产标准，还是相关标准。是不是产品不符合相关的强制性标准就一律按该条处罚呢也不尽然。例如，《食品通用标签标准》是一个和食品相关的强制标准。国家技术监督局发布的《查处食品标签违法行为规定》(即40号令)对食品标识违法行为的处罚，一般都是“责令改正”，对拒不改正的再施以没收违法所得和罚款的处罚。显然，国家的法律和政策对产品不符合内在质量要求与不符合标识要求是有区别的。某市局对本案的处理，特别是按《某市惩处生产销售伪劣商品违法行为条例》将标识不符合规定的商品按伪劣商品施罚，显然混淆了一般标识违法和伪劣商品的界限，缺乏对于国家政策的准确把握，缺乏对于“法律等级效力原则”“优于前法原则”的准确把握。最高人民法院1993年3月11日在法函[1993]16号文中明确指出：“人民法院审理行政案件，对地方法规的规定与法律和行政法规的规定不一致的，应当执行法律和行政法规的规定。”本案的二审法院在地方法规和法律明显不一致的情况下，以“认定抵触没有法律依据”为由，适用地方法规维持了某市局的处罚决定，也是不能理解的。

2.关于重复处罚的问题

某市局对本案做出了三次处罚。在没有撤销第一次处罚决定的情况下做出第二次处罚决定，这是一次重复，一、二审法院都予以认同，这是一种不符合规定要求的无效处罚。第三次的处罚决定(即补充处罚决定)是在不同时间以不同文书作出的，它撤销了第一次的处罚决定，但在维持第二次处罚决定的基础上又增加了“没收产品”的处罚。因此，第三次处罚不仅在形式上，而且在行为认定、适用法律、处罚内容等要件上都构成了又一次重复处罚。

3.该案行政处罚中存在的其他问题

①某市局直接从封存的产品中取出4件样品送质检机构检验，且以这4件产品的标识检查结果(未作内在质量检验)，做出所有封存产品不符合标准的检验结论是不妥的。正确的做法是，由执法部门给质检机构下达委托书，由质检机构按抽样规则抽样，并按产品标准和相关标准做出综合检验判定。

②以《处罚决定书》(即本案中的“补充处罚决定”)的形式撤销另一个《处罚决定书》(即第一次处罚决定)，在处罚内容中写进“写出整改报告报送省局”等非罚则内容，这是不符合技术监督执法文书使用规定的，也是极不严肃的。

③第三次的处罚决定要没收已在10个月前作过解封、准予技术处理后销售的产品，这显然自相矛盾，于理不通，而且也是不可能执行的。二审法院维持这一项补充处罚，也是值得商榷的。

4.关于技术监督行政执法的政策思考

技术监督行政执法的目的是为了维护正常的市场经济秩序，促进经济建设的发展，其重点应当是制假、售假窝点和生产、销售危及人身健康、财产安全产品的违法行为。由于我国的经济发展水平不高，市场机制不够完善，产品质量合格率相对较低，产品标识更是存在诸多问题。因此，从经济发展的大局考虑，行政执法应当注重规范和引导。如果把一般的标识违法都视为伪劣商品，搞“不教而诛”，苛以重罚，势必会妨碍经济建设的发展，这就背离了执法的宗旨。本案中精品部销售的高档西服。是由一家大型国营企业生产的，曾获得过省名牌产品、军队名牌产品、中国时装博览会特别金奖等荣誉称号，具有良好的声誉和效益。当然，该产品标识不合格也是必须依法改正的。但是，如果仅以此就认定一个大型国营企业生产的、经省政府和军队有关部门确认为名牌的产品为伪劣商品，给予“没收产品”、“没收违法所得”、“罚款”等处罚，并向社会通报，这不仅于法于理不通，而且还会对行政执法产生一种错误的引导。因此，准确地把握政策，是行政执法的生命。