浅析国家法律与党内法规的关系(3)

　四、党内法规与国家法律的效力关系

　　党内法规与国家法律的效力关系, 实质是党法关系的集中反映, 既不能简单化为“党大法大”的争论, 以防掉入“政治陷阱”, 又要结合党在中国法治建设中的地位加以讨论。这里面似乎存在一个悖论, 一方面, 党领导人民制定宪法法律, 意味着党具有某种超然的地位, 而党的领导通过党内法规保障、规范和实现, 相应地逻辑上似乎意味着党内法规高于国家法律, 另一方面, 党必须在宪法法律范围内活动, 这又意味着宪法法律至上, 国家法律高于党内法规。究竟如何理解呢?

　　这一问题产生的根本原因在于中国共产党的双重身份和性质。一个解释是, 中国共产党既是领导党, 又是执政党, 兼有领导和执政两种身份和行为。张恒山对中国共产党的领导和执政做了精细区分, 指出两者的诸多不同: (1) 主体不同:党的领导的主体就是党组织自身, 党的执政的直接主体不是党组织自身, 而是党的代表们。 (2) 地位获得途径不同:党的领导是党在社会生活中通过自己无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系, 党的执政却是一种法律意义上的权力地位。 (3) 依赖手段不同:执政必然要运用国家政权机构的权力, 推行以国家名义制定的法律和政令, 党的领导行为却并不以政权机构为支撑。 (4) 法律效力不同:党的执政行为是具有强制性的行为, 而一般意义上的领导是政党不依赖于国家权力进行的活动, 对人民群众不具有强制性。 (5) 处理事务不同:执政者能够处理的社会公共性事务的范围不取决于自己的认识和意志, 而取决于国家宪法和法律的规定, 而一个政党试图从事的领导性事务不属法律规定的事项。还有一个解释是对党和人民关系做出区分。强世功提出, 从法律技术的角度看, 在立法和修法的过程中, 党可以作为“人民的化身”, 通过政策来指导立法和修法, 而一旦法律制定完毕, 党作为人民的日常代表, 在之后的执法和守法环节就必须遵守人民制定的宪法和法律。[6]

　　因此, 讨论党内法规与国家法律的效力关系, 不能简单地下结论说两者效力谁高谁低:党领导人民制定宪法和法律, 党也必须在宪法和法律的范围内活动。前者主要是党的领导行为, 后者主要是党的执政行为。立法之前, 党组织通过党内法规实现党的领导, 党内法规发挥指引和引领作用。立法之后, 党组织和党员都要带头守法, 党内法规不得与法律相抵触, 否则无效, 并且党内法规不得僭越法律保留事项。这样才能实现“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来” (《决定》语) 。

　　(一) 党领导立法

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征, 是社会主义法治最根本的保证。[23]5宪法确认了中国共产党的领导。《立法法》也将坚持党的领导确立为一项基本的立法原则。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》强调要“把党的领导贯彻到立法工作全过程, 确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待, 实现良法善治”。

　　一般认为, 党领导立法是“坚持党对一切工作的领导”的必然要求和具体体现。朱景文认为, 在立法中坚持党的领导, 主要表现在两个方面:一是把握政治方向, 二是提供政治、思想和组织保障。把握政治方向, 主要是党委、特别是党中央的职能;提供政治、思想和组织保障, 是党中央领导下的立法机关党组的职能, 在政治上、思想上和组织上保障党中央的决策通过法律程序变为国家意志。[24]《决定》列举了三项党的立法领导权的具体内容: (1) 重大立法事项决定权, 即凡立法涉及重大体制和重大政策调整的, 必须报党中央讨论决定; (2) 宪法修改建议权, 即党中央向全国人大提出宪法修改建议, 依照宪法规定的程序进行宪法修改; (3) 听取重大问题报告权, 即法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。

　　党的领导权在立法工作中的实现, 就是使党的主张通过法定程序成为国家意志的过程。总结实践做法, 从党的主张到国家意志的转化程序主要包括以下六个环节:其一, 党委依规决定提出法律制度立改废释意见和建议;其二, 党委依规向立法机关提出立法主张;其三, 有立法提案权的主体依法向立法机关提出立法议案;其四, 立法机关依法依规办理党委立法提议与提案机构提出的立法议案;其五, 立法机关党组依规进行党内动员部署, 统一思想、统一行动;其六, 立法机关按照法定程序和要求依法审议通过立法议案。在这些环节中, 第一、第二、第五环节均属于党内活动, 主要依靠党内法规来规范, 第六环节属于国家立法活动, 主要依据《立法法》进行, 第三、第四环节既有党内事项, 又有国家立法活动, 则分别依照党内法规和国家法律进行。可以看到, 党领导立法的过程中, 《立法法》等国家法律固然重要, 党内法规亦发挥着至关重要的引领和保障作用, 两者相辅相成、缺一不可。

　　(二) 党内法规不得与宪法法律相抵触

　　1. 法律优先原则。

　　党必须在宪法和法律的范围内活动, 这是一条基本原则。这一原则意味着, 第一, 国家法律的效力高于党内法规, 国法具有相对于党规的优先性;第二, 党内法规不得违背国家法律, 抵触无效。“中国共产党依法领导国家, 依法执政既要依国家法律, 又要依党内法规, 二者怎么统一呢?二者统一的原则就是党内法规服从国家法律, 国家法律优位于党内法规。”[8]理由在于:第一, 这是宪法和党章的原则和要求。宪法规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为, 必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”根据《中国共产党党内法规制定条例》, “遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”是制定党内法规应当遵循的原则之一。第二, 这是党内法规正当性和法治权威性、统一性的要求。“如果党内法规与法律有冲突, 应该先执行法律。如果不执行法律, 而执行党内法规, 会在社会成员间造成不公平, 损害法律和党的权威。当然如果确实是法律本身的问题造成了党内法规与法律的冲突那应该由国家立法机关及时修改法律。在相关法律修改之前, 还应该严格依照法律办事。”[10]

　　2. 法律保留原则。

　　法律保留原则指的是有的事项属于专属立法事项, 必须由立法机关通过法律规定。《立法法》第八条规定:“下列事项只能制定法律: (1) 国家主权的事项; (2) 各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权; (3) 民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度; (4) 犯罪和刑罚; (5) 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚; (6) 税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度; (7) 对非国有财产的征收、征用; (8) 民事基本制度; (9) 基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度; (10) 诉讼和仲裁制度; (11) 必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的, 全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定, 授权国务院可以根据实际需要, 对其中的部分事项先制定行政法规, 但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”法律保留原则应当同样适用于党内法规。法律保留事项只能由全国人大或全国人大常委会通过法律 (狭义) 作出规定, 党内法规不得作出规定。特别是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚, 属于法律绝对保留事项, 即使法律没有规定, 党内法规也不得作出规定。

　　(三) 党规严于国法

　　尽管在法治实施环节, 国家法律效力高于党内法规。但是, 《决定》指出:“党规党纪严于国家法律。”如何理解?

　　党内法规严于国家法律是由党的性质决定的。国家成员的权利与生俱来, 而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的, 是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上, 以部分的公民权利交换而来的, 党员在享有党员权利的同时, 必须接受党的严格的纪律刚性约束, 因此, 一般来说, 党纪党规的要求严于国法。[25]中国共产党是中国工人阶级的先锋队, 同时是中国人民和中华民族的先锋队, 是中国特色社会主义事业的领导核心, 当然应该接受更严格的约束, 以保障政治理想和使命的实现。习近平指出:“在我们国家, 法律是对全体公民的要求, 党内法规制度是对全体党员的要求, 而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队, 对党员的要求应该更严。”[1]

　　也有质疑认为, “党规严于国法”难以成立。从严密角度看, 党规不如国法逻辑严密, 体系严密;从严格角度看, 党规的形成过程不如国法程序严格;从严厉角度看, 党规的处理不如国法严厉, 因为最严厉的处理莫过于刑罚。那么, 在何种意义上党规“严于”国法?应该说, 主要是行为规范层面的“严”。法律是对一个公民最低限度的要求, 而党内法规则对党员和党员领导干部提出了更高的要求。某些规范不要求公民做到, 但是要求党员做到;某些规范对公民是倡导性鼓励性的软要求, 对党员则是刚性的硬要求;某些要求公民可为可不为, 但是对党员却是必须为或禁止为的义务;某些要求公民做不到无需承担不利后果, 但是党员做不到则要受到纪律处分。比如, 党章要求党员“吃苦在前, 享受在后”“在一切困难和危险的时刻挺身而出, 英勇斗争, 不怕牺牲”“随时准备为党和人民牺牲一切”等, 均是党员的义务性要求, 而法律对普通公民没有类似要求。又如, 中央八项规定精神、反对“四风”等相关要求, 对普通公民来说只是一个道德教养问题, 只是一种倡导, 但对党员干部来说却是一种刚性约束, 违反就要受到相应惩处。某些规范要求党员不得做的, 党内法规的要求比国法也更严。比如“通奸”行为, 普通公民如犯主要受道德谴责, 而党员如犯则要受到纪律处分。“对党员来说, 有些违反党章、党内法规制度的言行并不一定都违反宪法、法律法规。但只要违反了宪法和法律法规, 它也一定违反了党章及党内法规制度。”[3]

　　需要指出, 党内法规可以严于国家法律, 但不得违背国家法律原则和法治精神, 不得违背法律保留原则, 法律保留事项只能由法律作出规定, 党内法规不得僭越, 更不得作出严于法律的规定。