浅析国家法律与党内法规的关系(2)

三、党内法规与国家法律的联系和区别

　　前文讨论主要着眼于党内法规的本质, 本部分则主要着眼于党内法规的形式和外在特征展开讨论。

　　(一) 两者联系

　　容易理解, 党内法规与国家法律在经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向等方面具有一致性。

　　第一, 共同的经济基础。经济基础决定上层建筑。我国正处在社会主义初级阶段, 实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度, 实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。从根本上说, 两者都是这种经济基础的产物。

　　第二, 共同的阶级意志。党内法规是党的统一意志的体现, 而中国共产党又是以全心全意为人民服务为宗旨, 代表中国最广大人民的根本利益, 因此从根本上说, 党内法规也是人民意志的体现。法律作为统治阶级意志的反映, 反映的是国家一切权力所属的人民的意志, 而法律是党领导人民制定的, 自然也是党的意志的反映。因此, 两者反映的都是党和人民的根本意志, 体现共同的利益追求。

　　第三, 共同的指导思想。马克思主义是我们立党立国的根本指导思想。[18]党内法规和国家法律都坚持以马克思主义为指导。《中国共产党章程》作为全党必须遵循的总章程, 明确规定了马克思主义的指导地位。党的十九大通过的关于《中国共产党章程 (修正案) 》的决议, 把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南。宪法作为国家的根本法, 同样明确宣示了马克思主义的指导地位, 坚持以马列主义和马克思主义中国化的理论成果为指引。

　　第四, 共同的价值取向。两者在实质价值上都追求公平正义、自由、平等, 追求权力制约和权利保障, 在形式价值上都追求普遍性、平等性、稳定性、可预期性等良法品质。“共享价值驱动力, 使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善, 这无疑是两个规范体系达致‘内在统一’的核心, 在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的‘法治同心圆’。”[19]

　　(二) 两者区别

　　总的来说, 党内法规与政党相联, 国家法律与国家相联, 由此衍生出如下一系列的区别。

　　1. 制定主体不同

　　根据当前实际, 党内法规的制定主体包括三类:党的中央组织;中央纪律检查委员会、中央各部门;省、自治区、直辖市党委。其中, 党的中央组织包括党的全国代表大会、中央委员会, 以及中央政治局及其常委会。

　　国家法律的制定主体则是有权的国家机关。根据立法法等法律法规规定, 如全国人大及其常委会制定法律 (狭义) , 国务院制定行政法规, 省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会制定地方性法规, 民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例, 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定部门规章, 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章。此外, 中央军事委员会制定军事法规, 中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队制定军事规章, 最高人民法院、最高人民检察院作出司法解释。

　　有一种特殊的情况, 就是党组织和其他组织联合发文, 最常见的是党委和政府联合制发, 如中共中央、国务院联合制定发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于高级干部生活待遇的若干规定》, 对党政机关均具有约束力。但是, 联合发文的问题, 论者多有批评。如秦前红等认为:“从文件性质上分析, 党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件, 通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序, 因而不应属于党内法规或者行政法规、规章, 应当属于规范性文件。……这类文件处于事前审核和事后备案审查的模糊地带。”“这种重‘效率’和‘权威’而轻法治的观念和做法与依法执政和依法行政的要求存在差距, 应当予以转变。”[19]笔者以为, 联合发文的规范化显然是必要的, 至少不能游离于备案审查的范围之外, 但是否急于取消可能还需要从实际出发, 做更加充分的讨论。

　　2. 表现形式不同

　　其一, 名称不同。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。对国家法律而言, 宪法和法律 (狭义) 显然与此不同, 法律 (狭义) 通常是称××法;行政法规的名称一般称“条例”, 也可以称“规定”“办法”等 (《行政法规制定程序条例》第4条) ;规章的名称一般称“规定”“办法”, 但不得称“条例” (《规章制定程序条例》第6条) 。这也带来一个问题, 尽管党内法规与国家法律的名称存在差异, 但在某些情况下, 也存在“重名”的可能:党内法规和行政法规都可以称“条例”“规定”“办法”, 党内法规和规章都可以称“规定”“办法”。如《湖北省安全生产党政同责暂行办法》《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法 (试行) 》等就难以从文件名称上判断其属于党内法规还是国家法律。

　　其二, 体系构成不同。党内法规制度体系可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看, 党内法规制度体系由中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规构成。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。横向上看, 党内法规制度体系可以分为综合性党内法规、思想建设方面的党内法规、作风建设方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规、军事方面的党内法规。也有人认为, “党规制度体系主要包括规范党的自身建设活动方面的党规、规范党的领导和执政活动方面的党规、规范党的机关运行保障方面的党规3大板块。”[9]71国家法律体系同样可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看, 我国法律体系分为三个层次:宪法, 法律, 行政法规、地方性法规等。到2010年底, 我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件, 并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。[20]截至2011年8月底, 中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。[20]从横向上看, 我国法律体系分为七大法律部门:宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

　　3. 调整对象和适用范围不同

　　简言之, 党内法规调整的是党组织的工作、活动和党员行为, 主要适用于党内。国家法律适用于全体公民和全社会。“党内法规的直接约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面, 直接约束对象仅是党员和党的机构, 与国家法律不同, 不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。”[21]

　　但是, 不能认为党内法规和国家法律之间的适用界限是泾渭分明的, 实际上两者往往存在一定的交叉和重叠。主要原因是:其一, 党员要受党内法规调整, 但党员同时也是公民, 需要受国家法律调整, 这就可能出现交叉重合。其二, 党内法规虽然调整的是党组织和党员, 但是党内法规的调整包括三种类型, 一种是党的自身建设活动, 一种是党的机关运行保障, 一种是党的领导和执政活动, 前两者只涉及党内关系, 后者则涉及党和人大、政府、司法等国家机关的关系, 这必然与国家法律发生交叉重叠。如前所述, 有学者把调整党的领导和执政活动的党规称为“党导法规”, 如《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等, 都关涉国家事务, 而“党内法规”仅限于调整党内关系, 其主张:“社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。”“党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁, 就是党导法规体系。”[22]需要指出, 党规与国法之间的交叉重合或重叠可能一致, 也可能不一致。因为两者可能不一致, 所以就需要解决两者之间的效力关系及衔接协调, 以保障法治统一。

　　4. 实施方式和保障力量不同

　　党内法规的实施主要依靠党员的自觉和党的纪律保障。根据《中国共产党纪律处分条例》, 对党员的纪律处分有:警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。对严重违犯党纪的党组织的纪律处理措施有:改组、解散。

　　国家法律主要依靠国家强制力保障实施。违反法定义务或约定义务, 或者不当行使权利, 行为人就要承担相应的不利后果即法律责任, 包括民事责任、刑事责任、行政责任、违宪责任、国家赔偿责任等。

　　此外, 党内法规和国家法律还在其他方面存在一些差异。如制定程序方面, 党内法规一般需要经过起草、审核、审议批准和报请公布等程序, 而国家法律必须经过起草、提出、审议 (审查) 、表决 (决定) 和公布等法定程序。国家立法的表决 (决定) 程序依法通过会议作出, 而党内法规除了重要的须经党的全国代表大会、中央全会、政治局或其常委会会议审批外, 部分中央党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规均未要求必须经会议审批。因此, 部分中央党内法规还可按程序报请中央领导同志签批, 个别省市区党委更直接规定党内法规草案可以经书记等个人审批。内容重点方面, 党内法规的内容重点在于党的建设、党员权利和义务等, 而国家法律的重点在于调整社会关系、保障公民权利、约束国家权力。