参与政策制定的方式和程序

发布日期：2004-10-12 文章来源：互联网

　　在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。

　　公众参与政策制定的方式和程序有多种多样。除立法机关代表制度外，民意调查制度，信息公开制度，听证会制度，院外游说制度，协商谈判制度，公民请愿和公民投票制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。

　　1，民意调查在政策制定中的作用；

　　建立民意调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要。有的国家法律规定，政府的重大政策出台前都要进行民意调查，以保证政策符合民意。通过民意调查，还可以宣传政府的政策，获取国民的理解和支持，掌握民众对政府服务的满意程度。在加拿大的民意调查机构中，有中央政府和各部委的民意调查机构，由民间研究咨询性的民意调查机构以及私营民调企业。在2000多家私营民调企业中，有600多家从事政治性的民调业务。加拿大政府1999年聘用民意调查私营企业开展了600多次民意调查。民意调查为政府的政策制定奠定了良好的民意基础。

　　2，

　　信息公开与新闻媒体对政策制定过程的介入：

　　信息公开制度包括允许公众旁听会议制度，议会辩论日志出版制度，议会活动全程实况转播制度，议会网站制度等。

　　在加拿大，有线公共事务频道是由有线电视行业出资成立的非营利性公共服务机构。每周7天每天24小时专门报道议会活动，包括众议院辩论，参议院会议，议会委员会的听证会，政府委员会会议，特殊事务调查等。加拿大议会网站上有几千个议会文件，有议员情况介绍，议员电子信箱，议员在辩论中的发言全文等。议员的发言几乎同时在网上发表。魁北克省议会网站现在每年访问人次逐年剧增。

　　美国全国有线电视网用两个频道每周7天每天24小时对国会活动现场直播。对所直播的内容，没有编辑和间断，均以公正无偏见的态度整体报道。

　　以色列议会是中东地区透明度最高的议会。以色列议会基本法第27条规定，除非本法有规定，议会的活动均应向公众和媒体公开。第28条规定，除非是议长认为会危害国家安全，在议会公开会议中所进行的程序和发表的言论，其公开出版不得禁止。在以色列，媒体可以任意进入议会活动。从1992年开始，议会的所有全体会议及专门委员会会议都要通过电视向全国直播。议会内用于电视直播的机器可以在会场内任意移动。在议会会议进行过程中，电视观众可以随时打电话发表意见。

　　英国议会除了允许传媒对议会报道外，还实行文件公开制度。平民院的各类文件一律向公众公开。其中包括平民院法案，平民院材料，贵族院材料，奉旨呈文。

　　3，举行公开听证会是政策制定过程的重要环节

　　听证在立法机关的政策制定过程中发挥着重要的作用。在当代法治国家，法律基本上是公开听证会的产物。许多国家的立法程序规则规定，立法必须经过听证程序

　　在听证准备阶段，听证制度涉及的内容包括决定是否举行听证会；发布听证公告和通知；选择和邀请证人；收集证言与准备材料；决定证人作证的形式及顺序等。在听证进行阶段，听证制度的内容涉及法定人数要求；是否不公开听证；证人的权利；听证开始委员们的公开声明；介绍证人、证人宣誓；证人的口头证词；口头作证后询问与回答阶段。委员会或小组委员会的非委员的询问；听证记录等。

　　4，

　　院外集团与游说制度

　　院外集团对政策制定的影响是不可低估的。在民主化和法治化程度高的国家，院外集团的活动是公开化的。在这些国家，院外游说制度培育出大批职业化的政治游说者队伍。在英国，有大量的政治咨询公司为不同利益集团服务。许多前议员前议会助理人士和前政府官员也都是这些游说公司的成员。在以色列，也有许多游说公司。在以色列从事游说职业不需要执照。但是要获得从业资格，须经议长批准，并作出书面保证，不在游说活动中使用非法手段。

　　5，

　　公民请愿与公民投票对政策决定的影响。

　　现代社会的许多政策问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革都需要公民通过积极请愿制度和投票制度来表达意见和参与决策。对于一般言论意见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民依法提出的请愿，有关国家机关非理不可。而且在许多重大政策问题上，公民请愿达到一定人数时，就须依法进行公民投票。通过请愿活动和公民投票程序，公民和大众可以越来越广泛地直陈意愿，参与国事和政策制定。

　　在德国，1991年5月23日德国基本法的宪法修正案第17条规定，任何人都有权利以个人或同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有理由的回答的权利。

　　日本地方自治法进一步将请愿权同地方住民投票制度相结合。日本地方自治制度的特征之一是地方公共团体的住民对于条例的制定改废、事务监查、议会解散、议员和首长解职等事项享有直接请求权和公民投票权，在间接民主制中大量引入直接民主制要素。例如，根据日本地方自治法的规定，如果占有权者总数的50分之1以上者联名，其代表可以向地方政府首长提出请求制定或改废条例。地方政府首长须直接公表请求的要旨，并于受理之日起20日以内交议会付议；议会的议决结果须通知代表并公表。有权者1/3以上者联名，其代表者可向选举管理委员会提出请求解职议员和首长。选举管理委员会须在有关区域内直接公表请求要旨，并付诸住民投票。如过半数赞成解职，则有关议员和首长被解职。

　　瑞士公民投票制度在重大政策制定过程中得到越来越广泛的推广。由于瑞士是实行直接民主制措施较为彻底的国家，有关州和其它地方的请愿事项在传统的「公民大会」上就可以提出并根据有关法律得到相应的处理。请愿人数达到法定要求时可在「公民大会」上直接进行表决。

　　6，

　　协商谈判制度在政策制定中的作用

　　在当代政策制定过程中形成多种形式的协商谈判制度。其中党派协商制衡制度和规制谈判协商制度最为重要。

　　（1）党派协商制衡制度与政策制定：在民主化法治化程度高的国家，非执政党在政策制定方面的作用表现在对政府的政策始终保持尖锐批评，并及时提出与政府政策相对立的政策。在韩国，日本，印度，以色列等国家，反对党制度对政策合法化与合理化有着重要的保障作用，成为宪政制度的重要组成部分。

　　在英国，多数党领导平民院通过政府法案。多数党通过其议会党团发挥在议会中的作用。多数党在议会的领导人是平民院领袖和平民院多数党督导长。多数党领导平民院的主要方式是控制议程的制定。以平民院领袖为主席的内阁立法规划委员会负责编制议会年度立法规划。平民院多数党督导长负责领导制定议会下周议程，逐步落实立法规划。但是，议会多数党的政策制定受到反对党制度的制衡。在制定下周议程方面，多数党必须听取反对党的意见和要求。一般由多数党督导长与反对党督导长进行商量。

　　在英国议会反对党中，议席最多的反对党在法律上是官方反对党（ Official Opposition），即官方要为该党发挥作用提供特殊的制度保障和支持。官方反对党也译称领衔反对党。英国的宪法性法律规定了许多制度来保障反对党在政策制定中发挥制衡作用的法律地位。其中包括反对党议席专款制度；领衔反对党领袖和督导长年薪制度；女王议会开幕词辩论中对政府的批评权制度；反对党日制度；领衔反对党谴责政府的动议权制度；反对党对政府政策的应对权制度；反对党对监督类委员会的领导权制度等。

　　（2）规制谈判协商制度与政策制定

　　规制型政策的出台应当通过规制当事人的协商谈判程序。该程序要求行政机关在拟议规章前，先设立协商谈判委员会。该委员会成员由规制者和被规制者以及其他利害关系人和公众代表组成。协商谈判委员会的会议必须公开举行。行政机关的规章制定必须依据协商谈判达成的合意。韩国的“规制基本法”和美国的“协商制定规章法”等对协商程序有不同程度的规定。

　　公众参与政策制定有利于加强政策合法化，减少官僚主义和政策腐败现象；也有利于改善经济增长的质量，改善贫困人口的生活水平。利用不法政策和政策漏洞的腐败行为会引起巨大的社会代价。政策制定的暗箱操作行为和其他腐败行为会导致那些政治经济优势利益集团拥有过大且不公正的影响力，并进一步收买国家的政策法规和法律。有研究成果表明，如果把乌克兰的法治水平能改善达到捷克共和国法治的中等水平，那么乌克兰的人均收入将可能在中期阶段内翻一番。如果把印度尼西亚的腐败水平降低到韩国的水平，那么印度尼西亚的人均收入在中期阶段内也会翻一番。婴儿死亡率会有相应水平的降低，识字率也会在中期阶段内增加百分之十五到百分之二十五。政策腐败现象已引起世界各国的关注。公民参与政策制定是克服政策腐败现象的重要途径。

　　在政策制定过程以外，行政督察专员制度和违宪司法审查制度是及时发现和纠正政策弊端，确保企业和公民权利的重要制度。

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