服务行政──治安行政管理的一种现实转变(一)

发布日期：2003-12-10 文章来源：互联网

　　自中国加入WTO以来，一场看不见的革命就已经消然展开，在这里没有轰轰烈烈、大张旗鼓的跃进运动，也没有雷厉风行、一丝不苟的物质演绎，只有在人们内心观念领域的意识流动，反映在精神情结方面的一种不满和喧嚣。面对几千年来世界最长的封建体制的余弊，我们在痛定思痛之处，总不免要以一种叛逆的冲动来探索以资获取新鲜与活力的空间，在贫脊的意识资源的末端，挑战自我创新的极根，并据之借鉴的力量以求在内部整合的领域内施展全新的演变。治安行政管理对于我们来说既不佰生也无神秘，因为如果哪一天你很不幸地撞了红灯，或在哪一处十分不小心地吞食了摇头丸，你就有机会亲历被管理的经验。在治安行政管理的疆域里，既没有人愿意插足，也不会有人舍得真情投入。因为在特定时空的界限内，不主动、不积极同样可以收到相同的效果，与其付出代价地所得不如坐享其成，平担风险与收益。这不禁让人想起中国现行税收制度的极端范例，缴税是一种义务，义务之外我们就再也看不到更加合理而又易为人所接受的内驱力了，义务是那么的贴切，而权利却是那么的遥远。如此这般是否确如治安行政管理的真实写照呢？我们不敢妄言，但即使作为一家之言这也足以摧毁治安管理的亲合力，使其沦为高高在上的厉治手段，并消弥治安管理的夯实基础。要通测全观，我们不妨首先考查一下治安管理的内涵再行评论。按照《法学词典》（上海辞书出版社，1989年，P648）的解释， “治安管理即国家为维护公共安全和社会秩序而组织的行政管理工作。我国治安管理工作由公安机关负责执行，目的是保卫社会主义现代化建设，保障公民的人身自由和民主权利。范围包括维护公共秩序、社会管理秩序，保障公共安全，保护公民人身权利和其他权利不受侵犯，保护公私财物不受侵犯；消防管理、交通管理和户口管理。”可以看出治安管理的目的是很全面的，不仅涵概了现代化建设，也涉及了公民权利和社会秩序与安全的内容。那么为什么我们的思想会如此“创造性地”阐释了治安管理的阴暗呢？笔者认为原因自不在于治安管理相对人，关键还在于实施主体的意识、程序以及处置措施方面的“冰冷”，从而促成了广大群众对治安管理的压抑性反映。

　　一、限制型治安行政管理的弊端

　　如果将我国地方现行的大多数治安行政管理实践界定为限制型治安行政管理，笔者认为并无不妥。这是由于：其一、公安行政管理的某些手段特殊，如《中华人民共和国人民警察法》第十一条规定“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。”而且在行政处罚措施上也体现着制裁的性质，如“罚款、行政拘留、劳动教养等”；其二、警察心理上“重专政、轻民主”的观念强烈，在治安管理实践中常常以“管理者” 自居，忽视相对义务以及对公民权利的保护；其三、公安行政工作长期以来延续着“重实体、轻程序”的传统，刑讯逼供、变相刑讯逼供、滥用警械及强制措施的情况屡见不鲜。治安行政管理的这些弊端大大阻碍了我国依法治国的方略，并在实践中产生诸多不利影响。笔者简列几项以示之。

　　（一）追求权力，导致腐败

　　由于治安行政管理人员的权力观念根深蒂固，因此不仅在实践操作上体现权力滥用，对行政管理相对人做出较重的处置或法外施刑，而且在权力的扩展方面也表现出极大的随意性。由于治安行政管理人员实施少量的自由裁量已倍感得心应手，继而就对更广泛更上位的权力加以僭越，想尽办法驾驭权力，走向权力的上风。这不仅使治安行政管理人员的群众意识逐渐消磨，同时也使其在追求的手段上越发地侍无忌殚。如果此时仍没有强而有力的监督机制，那么就会导致腐败乃至犯罪。

　　（二）侵犯人权，压抑辅警力量

　　由于现阶段治安行政管理的制度存在一些漏洞，同时治安行政主体的法律意识淡薄，在实务工作中，侵犯公民人身权利和财产权利的情况时有发生。在制度规范方面，我国的现行法律为人民警察规定了广泛的财产处置权、处罚权，但对于扣押、查封、冻结等措施的实施要件也缺乏实质的外部监督，因而造成了权力滥用的真空。如果说在合法与违法之间的领域可以称之为适法的话，那么治安行政管理有众多的实务行为都在此之列。在治安行政管理制度方面的放余量是很大的，虽然法律存在着各种刚性的治安行政措施，但是治安行政管理人员的选择权在某种程度上才具有决定性的意义。譬如在一起卖淫嫖娼的治安案件中，依据治安管理处罚条例的规定，既可以处以警告也可以处以行政拘留或劳动教养，这之间的差别自然不言而寓。因此，如果治安行政管理人员不因势施变，对不同主观恶性的人施予相同的处罚，就会显失公正，在一定程度上侵犯轻度违法、违章人员的人身权利或财产权利；而另一方面，如果治安行政管理人员执法不严，徇私枉法，违反法定程序，随意执法，又会造成群众的不满，使更多守法公民对治安行政工作失去信心，导致治安行政管理机关在辅警力量构建上的缺失，从而失去了治安工作的群众基础。

　　（三）急功近利，远期效益低下

　　按照经济学家所讲的“80/20法则”，20%的参与者完成了80%的“工作”。在大部分社会中， 80%犯罪事件的肇因20%的罪犯、20%的汽机车驾驶人得为80%的交通事故负责，80%的啤酒是被 20%的酒客喝掉的。同理，治安行政管理工作也同样适用这一法则，也就是说20%的治安行政人员完成了80%的治安管理工作。在实践中，大多数的治安行政管理人员在治安行政管理行为中是处于无用或低效率状态的。在实践中，治安行政管理工作层级分割、条块分割的现象十分常见；就事论事，就案论案的情况极为明显；大多治安行政管理行为均是被动式的治安管理行为；不重视治安行政管理经验的反馈及治安行政管理信息的系统化处理，从而使治安行政管理工作弥漫着片面、孤立的色彩，不利于治安行政管理工作的长期发展和整体效益的提高。在治安行政管理工作中不注重远期规划，总是走在突发事件的后面，不仅没有形成对治安状况走势的预期，即使在现存问题的处理上应接不暇、疲于奔命的情况也不胜枚举。

　　二、创建服务型治安行政管理的必要性

　　在限制型治安行政管理的领域中，官僚化的行政体系十分明显，如同机械化的生产一般，档案的准确、快速、一致和可取性，保密的持续和可能性，合作的协同和严格性，以及人力、物力的最小代价，无不通过严格官僚化，尤其是单一组织的行政机构来达到。这种行政管理模式的优势在于实施权力机关的意志时的快捷、明确和强劲，也就是通常所说的集中力量办大事，这样可以迅速提高有限范围内机制运作的效率。既然限制型行政管理方式也存在如此优点，那么我们为什么还要对现行治安行政管理模式的转变提出异议，究其弊端呢？这主要是因为对于现实要求而言，限制型治安行政管理模式已无法适应新的情况发展，而且行政管理主体在习惯意识、权力施行等方面也存在着实质性缺陷。

　　（一）治安行政管理的权力来源

　　从本质上看，治安行政管理权属于一种政治权力，具体可以归属为一种行政权力。就政治权力的性质而言，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。……因此，当这一权力为人人在自然状态中所有的时候，它的目的和尺度既然在于保护他的社会的一切成员-既人类全体-，那么，当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度；所以它不能是一种支配他们的生命和财产的绝对的、专断的权力，因为生命和财产是应该尽可能受到保护的。” [1]在我们这样一个宪法明确规定“一切权力属于人民”的社会主义国度，政治权力同样属于人民权利的一部分，每一个都以自身及全部的力量共同置于公意的最高指导之下。如果行政管理主体超出公意的界限，恣意僭越权力，不仅与人民让渡权力的初衷相违，在确切的意义上也造成了对人民自主权利的侵犯。

　　其次，在下一位阶的法制框架内，法治行政的核心要素就是在公共领域建立起人民利益至高无上原则，在私人领域充分尊重每个人的权利与利益。这就需要在良法的基础上，建立与之相适应的行政管理行为方式，以服务体现行政，以服务促进管理。治安行政管理的直接权力来源于法律、法规和规章，治安行政管理工作只能在此范围内进行，治安行政管理主体的主动性和创造性也只能在此范围开展。在新的历史条件下，特别是在我们加入WTO以后，我们不仅受到由WTO各协议和条约所构筑的法律体系的约束，最重要的还肩负着服务经济的重任，因此服务行政管理模式的构建不可或缺。

　　（二）治安行政管理功能的选择

　　1992年10月召开的中国共产党第十四次代表大会上，明确地提出要积极转变政府职能，我们将改革的具体内容概括为：“转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。”江泽民同志在大会上指出：“转变政府职能的根本途径是政企分开。……政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”[2]我们的政府职能之所以要转变，国家政治体制之所以要改革，就是因为原本政府所进行的行政管理已经不能更好地为社会发展所服务了。从历史上看，直至代议制政府诞生以来，政府的服务性功能才开始日益增强在现代社会里，政府的政治性质是政府之所以要转变为服务性政府进而成为满足社会需求的合理选择。因此，人们可以选择警察来保护自己的生命财产，但是警察的首要考虑是政治性的，它的目的首先是维护政治统治，其次才是满足社会的需求。这时，只有克服了警察的政治性，或者警察的政治利益与服务对象的政治需求相一致，才可能发扬警察的服务性，也才能使政府成为满足社会需求的合理选择。

　　治安行政管理的定位在何处？是控制，打击，还是服务？从政府职能转变的要求上，我们不难看出治安行政管理的功能重在服务，在于对社会需求的满足，对经济发展和人民利益的保护。在治安行政管理工作上，长期笼罩着打击违法，防范控制的理念，因而不论是手段选择还是行政管理的行为，都不免表现出敌我对立的相持状态。这不仅是治安行政管理机关长期以来，以管人者自居的恶果，同时也是治安行政管理主体对于治安行政管理活动本质性的重大误解的必然体现。

　　（三）市场经济和法治建设的现实要求上世纪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等国家率先掀起了实施行政改革、推进现代科学管理的浪潮，而且已经实现了理论范畴向实践范式的转化，像美国政府的“政府重塑运动”，英国政府的“公民宪章运动”，新西兰的“政府再造运动”，他们在政府管理中引进私有企业的管理理念和管理模式，放松政府管理，建立了“顾客导向”的管理服务体系。[3]这并不是这些国家标新立异的冒进之举，而是时代潮流和社会发展的必然要求。

　　我国有着独特的国情，在治安行政管理方面也存在着自身的优势，特别是群众工作方面的成效是十分突出的，正如美国警务专家F.L.马萨拉所形容的那样，“走依靠群众的路线一直是他们长期坚持的传统，中国公安机关和群众的良好关系是最令人佩服的。”而忽视警民关系恰是西方警务改革的沉痛教训。[4]但我们国家在治安行政管理方面的弱势也同样相当明显，封建传统所造成的观念桎梏，警务现代化建设的滞后，执法活动中的推诿、拖延、弄权渎职、超越职权以及滥用职权，都是我们急需解决同时也是必须解决的问题。

　　治安行政管理工作中的这些薄弱环节是与我国现阶段市场经济建设和法治建设的要求极不相称的。行政机关在经济发展中肩负着保驾护航的任务，而治安行政管理则分担着具体落实的工作任务，体现着从属经济、服务经济的特征。在市场竞争、经济腾飞的时代，行政管理的协调、润色作用至关重要。在经济与政治之间，治安行政管理是一道彼此维系、互动连结的桥梁，只有更好地发挥出服务导向型的运作功能，经济才可能更好地发展，政治才会更趋向于民主化。

　　三、服务型治安行政管理的设计方略

　　自从英国罗伯特。比尔爵士于1829年在伦敦创立现代职业警察以来至今不过100多年的历史，却经历了四次大的警务革命。从最初创建的目的来看，“警”是作为“民”的对立面而诞生的，产生于专制时代的警察只能是暴力工具，“维纪”、“平乱”、“治罪”是它的原始职能，因此警察作为国家机器的一个组成部分决定了最初警民关系概念中的主体双方，并不存在所谓的“对等性”和“平等性”。随着世界的日趋民主化，警察职能专政角色在逐渐退化，慢慢呈现出平民化特色，即向亲和性角色过渡。在二十世纪中叶所呈现出来的警民关系，已不像最初的敌对状态，但警察仍然表现出冰冷而强硬的执法者形象。在现阶段崭新的历史条件下，营造服务型的治安行政管理模式，完善社会主义特色的法治空间，重塑警察形象已成为当务之急，加强警务规范化建设也已愈加地重要。

　　（一）树立人本主义理念和服务意识

　　“人本心理学之父”马斯洛认为人的需要可分为五个层次，从低级到高级依次为生理需要、安全需要、归属需要、自尊需要及自我实现需要。安全需要是仅次于生理需要的基础性需要。治安行政管理工作的一个重要方面就是最大限度地挖掘社会的民众资源，使之成为社会治安的轴心，构筑社区防范网络，把维持治安、犯罪控制的力量回归民众，减少犯罪主体对社会生活环境构成的危险及破坏力，增加广大群众的安全感，创造融洽的人际关系和社会氛围。治安管理模式的改革坚持以人为本，实行人性管理，人性化服务，不仅吻合保障人权的法治原则，更增强了治安行政管理相对人的主体性地位，可使其更独立、主动、积极有效地参与到治安行政管理活动当中来。

　　服务型政府已成为社会发展的必然选择和趋势，在此形势下，为社会、为公众提供良好的公共安全服务，已上升为公安机关职能的核心内容。公安机关要根据时代要求做好“服务”工作，就必须进行意识更新、职能转换，调整、改革治安行政管理制度，强化服务职能，提高服务水平，努力改变管理过严、过死的状况，真正实现从自上而下行政命令的“指挥型”模式到由下而上“服务型”模式的转变。意识转变是行为转变的先导和前提，如果在精神领域仍抱着旧的观念不放，那么符合新型模式要求的行为只能是少数的偶然现象；相反，如果在意识上切实调整、及时转变，那么进行更深入的体制改革、制度创新才会有坚实的思想根基，才能取得更大的进步。

　　（二）程序法定，执行公正

　　对于实体的追求，必须有合理程序的保证。“国家不指望任性的、随意的服务，正因为这些服务是随意的和任性的缘故，而且又因为这种服务人员可能依据主观见解履行其职责，正如任意怠忽职务并实现其主观目的。……国家职务要求个人不要独立地和任性地追求主观目的，并且正因为个人做了这种牺牲，它才给与个人一种权利，让他在尽职履行公务的时候，而且仅仅在这种时候追求主观目的。于是也就从这方面建立了普遍利益和特殊利益间的关系，这种联系构成国家的概念和内部巩固性。”[5]在一定意义上，程序公正比实体公正更重要，更能影响治安行政管理机关在人民群众中的形象和声誉。1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过了《德里宣言》，这个宣言对“法治”原则的第二条阐释就是“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”[6]也就是说，治安行政管理人员工作过程中，必须时刻注意自身行政权力的界限，实施手段的合法途径，以及对公民主体权利的尊重和保护。程序法定的意义一方面在于对违法违章行为的排除，另一方面则在于对治安行政管理机关行使职权的法律保障。在公安民警的治安管理实践中，遭到不法分子的暴力抗拒、阻碍、袭击是很常见的事情。事实上，公安民警在正常执法时，往往遭到不明真相的群众辱骂、围攻、殴打，公安民警被误告、诽谤、诬陷的事情也常有发生。仅上海市的统计，1999年一年，公安民警在执法过程中被打的有272起，民警人格受到不同程度侮辱的有47548人次，至于撕烂民警警服，撕毁法律文书，毁坏警用车辆的则更多。[7]于此，如果对人民警察治安管理权利给予充分的保障，而不对人民警察个人权利的维护给予足够的关注，不仅会严重损害民警工作的积极性，弱化执法力度，同时也会降低治安行政管理工作的法定性和严肃性。因此程序法定的价值不仅在于对治安管理权力的约束，同时也在于对治安行政管理主体权利的肯定。

　　法律、法规和规章所能够作出的最大贡献也不过是对于权力的预设，真正具有直接现实意义的是治安行政管理主体的执法活动。只有治安行政管理主体确立公正执法的方向目标，在现实中体现了服务于民、利于经济的政策，才能够确保执法不严、随意执法、违法行政、越权行政行为的减缩以至杜绝。在执法公正的具体操作上，除了要保障治安行政管理相对人平等参与行政程序，发表观点的效力均衡外，还应当维持执法实践的一贯性，公开有关的执法信息，增加广大人民群众对治安行政管理机关执法措施的预测力，以扭转广大群众在治安管理活动中被动、消极的状态，将治安管理相对人纳入到服务行政的互动体系之中。

　　（三）建立灵活机动的治安行政管理队伍

　　现代警务活动与民众息息相关，所有具体行为都要接受民众严格的检验。警察绝不能以“管理者”身分自居而抗拒这股潮流；相反的，警政部门应该熟悉这股社会脉动，建立一个“效率、廉能”“为民服务”的亲民形象。要达到这一目标，不能够一味地讲究投入，实施“硬件”更新和优化。比如说，自从上世纪七十年代开始采取机动巡逻的治安巡查模式，用以强化立即反应的能力，但是汽车巡逻的警察对外界事物只能浏览，却无法细心去观察，同时也阻绝了民众向警察举报可疑人事物的机会，在美国就有称这种警察为“玻璃窗内的动物”。警察出现频率的增加的确可能具有一定敲山震虎、警示违法犯罪的作用，在社会面上起到快速反应的影响，但却无法确切地阻止趋于智识型、善于筹划的罪犯，立即反应的能力并不能完全实现治安行政管理的目的。因而，对于高机械化的偏重，并不等于治安行政管理队伍的完全机动，在治安行政管理队伍的构建上，机动同样体现在“软件”上能够随机应变，因势施策的重要。为服务型治安行政管理模式而建的治安行政管理队伍不同于传统治安行政管理队伍的优越之处在于要体现更好地达到服务于民、维护治安的目的上。对于社会治安而言，治安行政管理机关已无法将工作的重心定位于打击和控制，那么在力量的充实和任务的实现方面就必须探索一条崭新的路径。实施服务型治安行政管理后，警方与广大群众成为伙伴关系，广大群众有权参与治安管理实施的过程，这意味着过去由警察垄断的治安行政管理行为必须与社会分享。分割“治安蛋糕”，并把最大的一块留给社会大众，将会是服务型治安管理的一项有益尝试。在各个方面溶入强大而又富有活力的辅警力量，不仅可以完成向“小警察、大治安”转变，减少公务资源的消耗，而且也将在更大范围内促成治安状况的好转和优化。具体到制度层面上来说，就是实现辅警力量的规范化、法制化、市场化和社会化。有选择、有重点地设立治安联防队和保安服务组织。实行警力下沉，管理前移，从中挖掘各自的兴奋点，利用一切可以利用的治安资源，包括人力资源、信息资源、公共管理资源，提高治安行政管理机关治安管理的效率。

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