农民的社会保障问题研究

摘要：我国农村社会保障制度相比城镇建立时间晚，发展基础弱，保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。应充分发挥政府的作用，加大对农村社会保障的财政支持力度，建立长效筹资机制，加快配套设施建设。本文首先对完善农民社会保障制度的必要性进行了分析，进而回顾了农民社会保障制度的发展历程，跑西了我国农民社会保障制度的现状及问题原因，最后提出了完善我国农民的社会保障制度的原则及解决对策。
　　关键词：农民；社会保障；权利；
农民的社会保障问题研究
　　一、完善农民社会保障制度的必要性
　　（一）完善农民社保制度是我国经济建设的基础
　　从我国的历史发展可以看出，我国经历了历朝历代的变更，经历了阶级关系的转变，在这个过程中农业始终是我国的立国之本，而农民始终是我国重要的生产力，并且农民群体占据了我国人口中的大部分比例，重视农业、重视农村重视农民才能为我国的经济现代化建设建立保障，所以一些认为完善农民社会保障体系与当前社会经济增长冲突的声音是片面的。农民为我国的发展做出了巨大的贡献，但是反观农民的民生现状不难发现，在社会中，农民与城市工人或者是官员相比都处在一个较为低下的社会地位上，主要体现在收入低、话语权低、文化素质低尤其是社会保障低。所以农民作为社会中的弱势群体只有得到相应的社会保障，才能为现代化农业的发展提供更大的动力，才能为我国经济建设提供基本的保障。
　　（二）享有社会保障是农民群体的基本权利
　　社会保障权又称为福利权，是我国公民共同享有的基本权利，我国宪法中第45条有明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”中国农民群体当然属于中华共和国公民，所以农民群体应当享有接受社会保障的权利，并且受到宪法的保护。有些人提出我国国家财力有限，应当以发展优先与效率优先的原则为基础以城市为重点开展社会保障体系建设，同时也有人提出农民有土地保障，可以用土地来换保障，但是首先应该考虑到当前农民群体需要农村社会保障体系的完善，即使不能实现城乡平衡发展，也应该给予农民一定的社会保障，即使是最低的社会保障也会对农民的民生以及农业的发展产生推动的作用;其次当前农民群体已经有一部分走向非农化道路，这一部分农民群体如农民或者失地农民由于没有土地或土地减少已经存在生活风险，所以农民社会保障制度的建设目前面临着新的环境，应当得到重视。
　　二、农民社会保障制度的发展历程
　　（一）最初的社会救济制度
　　在中国农村，最为传统的社会保障制度是社会救济制度，1949年建国伊始就着手建立，在建国后一年多时间里，紧急救济了100多万贫困人口。这一阶段的实践在中国农村人口的心目中树立起政府“救灾救难”的形象。到50年代中后期，中国农村中实现了合作化，农民的生、老、病、死都靠着合作社和后来的人民公社了。这一时期的特点是：以集体福利为主要手段，即使是年老残疾、体弱多病的农民，也可以通过社、队分配力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，他们的基本生活得到了保障。对于孤寡老人，也开始实行以由集体供养的内容为“保吃、保穿、保住、保医和（老人）保葬或（孤儿）保教”的“五保”制度。在这一阶段，政府的救济反而退到了次要的位置上。这一阶段的实践使中国农民把社区当成了他们可信赖的保护者。“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中国传统文化，加上50年代初的政府救济和50年代中后期的集体福利（实际上是社区福利）的实践，构成了当代中国农村“政府加社区”的社会福利大框架。
　　（二）联产承包责任制
　　改革开放以来，80年代初农村实行了以大包干为主的联产承包责任制。一方面，中国的农村经济迅速繁荣，农民的收入逐步提高，他们的社会福利需求也在变化；另一方面，50年代延续下来的集体经济在大部分农村地区趋于瓦解，于是，构筑一个新的农村社会福利制度被提上了议事日程。首先，由政府实施的现行农村社会救济制度取代了“集体保障”，主要是满足农村中的无法定赡养人、无劳动能力和无经济来源的“三无对象”的最低生活需要。救济的方式有定期定量救济和一次性的临时救济两种。1997年，农村中享受政府定期定量救济的有73万多人，另外有2602万人次享受了临时救济；经费是3.3亿元。但是，从80年代以来，这一制度也在不断地被改造。其一，在80年代，“扶贫”作为一项重要的农村改革措施出台。扶贫是对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，使其通过生产经营活动摆脱贫困。要说明的是，中国的扶贫工作分为两大部分：一是针对贫困地区的经济开发而言的，称为“大扶贫”，由xxxx贫困地区经济开发领导小组负责；二是针对贫困户的，属于社会福利性质，称为“小扶贫”，由民政部负责。我们在这里所指的主要是后者。扶贫工作在一定程度上已经融入了个案工作、小组工作和社区工作等社会工作的手法。经过将近20年的努力，中国农村的贫困人口从2.5亿减少到2000年的4000多万。其二，到了90年代，一度被视为“无所不能”的扶贫逐渐暴露出本身的缺陷，中国的贫困人口中也有扶贫鞭长莫及的群体。于是，在中国城市中建立的最低生活保障制度，近年来有向农村延伸的趋势。目前已经发展到200多个县，上海、广东、江苏、浙江、天津等省市都已将这项制度推向“城乡一体化”。具体的做法是：由地方政府设立一个最低生活保障标准，凡家庭年人均收入低于此标准者，即可享受由政府和社区共同提供的现金补贴。民政部救灾救济司提供的资料表明，1997年，上海市农村居民最低生活保障标准是年人均收入1300—1700元。按这个标准，上海农村目前有13000多名农村居民享受了救助。所需救助经费由县（区）、乡（镇）和村三级按4∶2∶1的比例分摊。广东省和浙江省的标准（1996年）分别为年人均收入960—3000元和600—1800元，两省各有10多万人和7万多人享受了最低生活保障，所需经费也由县（区）、乡（镇）和村三级分摊。到2000年，有300万村民得到了最低生活保障。其次，农村中的鳏寡孤独人士由社区（乡镇或村）提供“五保”供给的政策得以延续。但是，资金的筹措采取了由乡或镇统一募集的办法，由社区中的所有的农户一起分担。2000年，由社区供养的五保户有208万人，社区供给的五保经费约为21亿元。供养的方式有集中供养和分散供养两种，集中供养是将鳏寡孤独人士请到社区办的敬老院中集体生活、统一照料；分散供养是由社区提供钱物，生活照料则由社区委托其亲友和邻居负责。
　　（三）农村社会养老保险制度
　　80年代中期，出于使农村社会福利制度更加科学化的目的，民政部发起并在部分省市开展了“农村社会保障试点工作”，试图在现行的福利模式中加进“未雨绸缪”和“权利与义务对等”的社会保险因素。这个试点直接导致了90年代初全国性的“农村社会养老保险制度”的建立。农村社会养老保险制度以新加坡的“中央公积金”模式为基础，并作了适合中国国情的改造。到1997年，全国已经有28个省（直辖市、自治区）2100多个县的8200万农民参加了这项制度，积累资金130多亿元。1998年xxxx机构改革中，农村社会养老保险工作移交劳动与社会保障部。由于前一个阶段农村养老保险的发展过快，出现了一些不适当的做法，譬如在经济不发达地区也采用行政手段强行推广，造成了不利影响，也造成了对这项制度看法上的不统一。所以，近年来，对这项制度着重于改革和规范。到2000年底，全国农村参加养老保险的人数6172万人，农村养老保险基金滚存结余195.5亿元。
　　（四）农村合作医疗制
　　农村合作医疗制度发端于50年代，在20世纪60年代末由于xxxxxxxx亲笔批示的推动，发展成为一个遍及全国农村地区的制度。在1976年，全国有90%以上的生产大队办起了合作医疗制度。80年代初农村实行联产承包责任制以后，在全国大多数地方集体经济逐渐解体，农村合作医疗制度失去了经济后盾，加上制度本身设计中的不合理，致使这项制度崩溃了，到1989年，全国只有4.8%的行政村依然在实行这项制度。到了90年代，农民的医疗问题再次引起政府的重视，农村合作医疗再次被摆上议事日程。在建立农村初级医疗体系的工作中，又有一部分农村地区的合作医疗得以恢复，到2000年，这个比例已经达到15%。中国农村社会保障事业的发展遵循了以下的规律：第一，在地方政府的统一管理下，以农村基层社区为依托；第二，社区和个人共同筹资；第三，公平和效率相统一；第四，权利和义务相统一；第五，社会保障与家庭保障相结合；第六，保障水平与经济发展相适应。实践证明，凡是按以上的规律办事，农村社区的社会福利事业就能良性运行；反之，则会遇上麻烦。
　　三、中国农民社会保障发展现状及原因
　　（一）中国农民社会保障发展现状
　　目前我国农村社会保障存在不均衡发展的现状，即农村与城镇的社会保障不均衡发展、不同地区之间的农村社会保障不均衡发展和农村不同社会保障项目之间的不均衡发展。相比城镇社会保障制度，我国农村社会保障制度建立时间晚、发展基础弱、保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容及覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。农村在近几年才建立起包括新农保、新农合与社会救助的社会保障体系，社会福利等方面的内容仍然缺失，已有的保障项目待遇水平低、保障作用有限，而且新农保和新农合都是采取自愿参加的原则，缺乏强制性。不同地区之间的农村社会保障也存在不均衡发展的问题。东部地区经济较为发达，城镇化进程快，农村社会保障的待遇水平相对较高，一些地区正在探索社会保障的城乡统筹;而中西部地区农村社会保障的水平还比较低，与东部地区存在差距。这种差距固然与地区的经济基础有关，同时也是国家政策导致的。例如，新农保在建立之初就允许各地在中央确立的缴费档次、基础养老金标准之上，根据实际情况适当提高标准，尽管这是适应各地不同的情况制定的措施，但客观上导致了新农保在地区之间的发展不均衡。新农合自2003年重建以来，经过几年的发展完善，覆盖面和保障水平都有很大提高。农村的社会养老保险则还处于起步阶段，尽管发展速度快，但由于建立时间短，制度本身还存在一些不完善之处，覆盖面比较小。另外，在农村，除了已经建立的新农保、新农合、社会救助制度，其他诸如失业保险、工伤保险、农村社会福利等项目至今仍是空白。
　　（二）造成中国农民社会保障发展现状的原因
　　1、思想观念方面原因
　　一些思想观念客观上阻碍了农民社保问题的解决。一是认为政府社会保障负担已经很重，无力承担对农民的社会保障。二是认为农民虽然从事工人职业，但他们仍是农民，还有农村的土地赖以保障，不必考虑他们的社保问题。
　　2、农民自身的原因
　　一是不知道享有社保权利。对社保不了解，社保意识薄弱。二是不愿参保。部分农民离开土地来到城镇的动机主要是赚钱回家改善生活，并不想在城市居住和生活，缴纳保险费减少了现金的收入，不愿意拿钱参保。三是不敢提出参保要求。当前，我国劳动力市场竞争激烈，农民的就业竞争更为激烈，一些农民也不敢冒着丢掉饭碗的风险向用人单位提出参保要求，就业的压力迫使部分不得不接受用人单位的低工资和无保障。四是无力参保。部分农民资收入偏低，且不稳定，缴纳保险费个人的负担过重。
　　3、制度管理实施方面的原因
　　农民最显著的特点是就业不稳定，流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，新老农民进行代际更替。参保基本上是照搬城镇职工的制度，缺乏适应农民特点和要求的管理办法和机构，难以满足农民大规模参保的要求，比如，由于缺乏便于农民参保、转保、退保的办法，外来农民频繁变动工作，有的农民更换新工作后也常常被迫中断参保或退保，由于退保集中，手续繁杂，不少农民连自己缴的保费也拿不到手便一走了之。
　　四、中国农民社会保障的解决原则与对策
　　（一）中国农民社会保障的解决原则
　　1、适度保障原则
　　我国城镇社会保障体系的改革经过20多年的改革发展，目前还很不完善，完善农村社会保障体系可能难度更大，真正建立完善的城乡一体的社会保障体系、彻底解决农民的社保问题，还有相当长的路要走。农民社会保障应当从实际出发，实行低费率、低费基，其享受待遇标准也相应降低。
　　2、分类分层的原则
　　分类分层解决农民社会保障问题是一种比较现实的政策选择。在实施社会保障政策之前，应先对农民进行适当的分类，对于从事正规就业、建立劳动关系或事实关系5年以上的农民可直接纳入城镇社会保障体系；对于频繁流动以及从事各种灵活就业的农民可制定过渡性的参保办法。
　　3、循序渐进的原则
　　由于农民缴费能力较弱，国家的财力有限，因此应根据有关风险对农民的危害程度，将农民最需要的社会保障项目优先建立。首先应优先解决农民伤保障问题。其次，加快建立农民的大病或住院保障。。第三，要逐步解决农民的养老保障问题。
　　（二）中国农民社会保障的解决对策
　　1、加强政府意识、完善制度建设
　　社会的发展要求农民社会保障制度的健全，同时保障弱势群体的生存也是政府理应担负的职责，所以加强政府对农村社会保障制度的完善与重视的意识十分必要。政府应当在对国家财力与社会发展水平作出客观认识的同时重视将农民社会保障制度完善与社会协调发展，并将农民社会保障作为构建和谐社会、社会主义型农村建设的重要工作内容，同时将农民社会保障制度当做地方政府重要的考核标准，从而促使地方政府能够切实落实农村社会保障相关政策。
　　建立和完善农民的社会保障体系应优先解决突出的基本保障问题。首先应建立农民资支付保障制度和社会救助制度，建立必要的工伤保险及大病医疗等救助，补贴制度，这是当前农民最需要的社会保险，也是最基本的社会保险要求。建立农民资支付保障制度，积极推进《劳动保障监察条例》立法工作，依法加大对拖欠和克扣农民资行为的处罚力度。对各种工资支付行为加以规范，研究建立工资支付监控制度，欠薪保障制度等。完善立法是尽快建立维护农民资权益的长效机制。建立一个和有关部门单位的工作协调机制。营造一个对拖欠农民资行为齐抓共管的综合治理的氛围。建立农民的社会救助制度，首先应建立面向全体农民的最低保障为核心的社会救助制度：包括最低生活救助，大病医疗救助，农民子女的教育救助，事业救助以及法律救助等等。
　　2、扩宽资金筹措渠道
　　我国农民社会保障制度的普及工作面临很大的困难，但归根结底仍是资金问题，城市中社会保障的完善主要支持来自于政府的资金支持，但是在普遍并不发达的农村中，各级财政在资金方面的筹措存在很大的困难，这一困难也直接影响到农民社会保障完善的进程。所以扩宽自己筹措渠道对促进农民社会保障制度的建设具有重要的意义。从国外一些社会保障比较完善的国家来看，许多经验值得借鉴，如社会保障税征收能为农民社会保障的资金来源提供保障，并且我国公民收入不断提高，同时纳税意识增强，所以社会保障税的征收在我国具有很大的可行性。
　　3、促进农民社会保障的规范化管理
　　首先要确立农村社会保障关机构的规范化，对农村社会保障设立专门的机构与专职人员，方便农民对社会保障的咨询，促进农民对社会保障的了解，同时对民生的调查以及对社会保障对象的审查更及时、更准确;其次在农民社会保障的审批到实施的过程中要保证公开、公正、真实、透明的原则;再次建立与农民社会保障相关的监督部门，保障农民社会保障资金落到实处。
　　4、改农村社会保障的自愿参保为强制参保
　　农民本身收入不高，再加之短视心理，许多年轻人或身体健康的人群倾向于不参加社会保险，这减少了社会保障的基金积累，缩小了社会保障分散风险的范围。另外，农村的低收入人群无力参保，自愿参保的原则使这部分最需要保障的人群丧失了社会保障权利。因此，需要尽快改变自愿参保的规定，变自愿参保为强制参保。与此同时，对由于低收入而无力参保的人群进行补贴，资助其参保，确保人人享受有保障的生活。
　　5、建立农村社会保障长效增长的筹资机制
　　目前新农保与新农合的筹资机制都包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分。其中集体补助部分，在已有政策中并未明确规定，加之许多地区的农村集体经济不发达，对于农村社会保障的集体补助很难落实。农村社会保障的筹资主要来源于政府补贴和个人缴费，政府补贴又包括地方政府的补贴和中央政府的补贴。需要建立有效的机制，保证资金来源的稳定。
　　6、加快农村社会保障的配套设施建设
　　农村社会保障的基础设施短缺、经办管理水平低下是制约农村社会保障制度发展的瓶颈。突破这一瓶颈需要动员各方力量积极参与。一方面加大政府对农村养老、卫生资源的投入，保证管理人员经费和日常工作经费;另一方面鼓励民间力量参与农村社会保障基础设施的建设，在乡镇养老院等机构的建设上吸引民间资本和慈善组织捐款。在提高农村社会保障的经办管理水平方面需要培养社会保障专业管理人才队伍，鼓励优秀人才到农村服务，对自愿到农村服务的社会保障管理经办人员给予一定的物质奖励和精神支持。我国农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失，广大农村的社会保障制度远未形成，与城镇社保存在严重脱节，这严重影响了农民社保工作的有效开展。应建立由国家、集体、农民三方负担的农村养老、医疗等社会保障制度，实现农村社会保障与城镇职工社保制度的接轨，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡。
　　要把农民组织到工会中来，充分发挥工会在维护农民社保权益方面的作用。根据农民人数众多、工作分散、流动性大的特点，因地制宜、因企制宜、创新工会组建形式。比如，在农民相对集中的建筑施工企业，可以组建以工程项目工会主体的工会联合会，在小型的非公有制单位，可以建立楼宇工会、市场工会以及区域性和行业性工会，加强工会的组建，充分发挥组织的力量，切实维护好他们的合法权益，帮助他们解决实际问题，要督促企业与农民签订劳动合同，监督合同的履行；督促企业按规定缴纳各项社会保险费，帮助农民申领各项应得的社会保障待遇；积极兴办职工医疗互助保险活动，才能从根本上维护农民的合法权益，这符合农民作为工人的特点，也符合现代企业管理的基本要求。
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