但随着社会的发展，社会关系愈益复杂，市场失灵的情况时有发生，政府仅作为“守夜人”已不能满足需要，“如果国家对公民从婴儿照管到死，保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行，这需要大量的行政机构。相对来说，仅仅靠议会通过的法律，……那只能做些微不足道的事。”［5］“管的少的政府就是好政府”这一格言越来越受到挑战。为解决这一难题，功能主义的宪政理论应运而生，大量的行政立法出现，弥补了议会立法的空白和滞后，实现了行政权和司法权﹑立法权的结合。下表表明，从19世纪末委任立法数量呈急剧上升之势。美国行政机关不仅不断扩大行政权，还心安理得地在行使着立法权和司法权。“权力统合主义”的趋向在行政机关身上表现得极为明显。＂行政立法并没有因为其有违传统原则之虞而停止或放慢自己的步伐。＂［6］行政立法的实践早已把传统的理论抛在了后边。于是行政机关有了立法权。

　　1760-1979年美国委任立法情况［7］

　　年代 新颁布法规数 年代 新颁布法规数

　　1760-1769 4 1870-1879 10

　　1770-1779 16 1880-1889 10

　　1780-1789 8 1890-1899 14

　　1790-1799 7 1900-1909 14

　　1800-1809 10 1910-1919 57

　　1810-1819 7 1920-1929 31

　　1820-1829 6 1930-1939 48

　　1830-1839 9 1940-1949 80-

　　1840-1849 5 1950-1959 41

　　1850-1859 5 1960-1969 73

　　1860-1869 18 1970-1979 125

　　资料来源：世界银行《1986年世界发展报告》﹑《1994年世界发展报告》

　　二 权力与责任是什么关系？［8］

　　在专制主义时代，皇帝或国王拥有绝对的权力，因此就不会有立法司法行政三权的划分。正所谓＂普天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣＂。因此，在中国长时期皇帝言出法随，所言皆金口玉律；在西方国王具有至高无上的权威，没有人怀疑＂国王不能为非＂的不当。这样，权力和责任就处于完全分离的状态，享有权力者不可能犯错，当然就谈不到责任的承担。各级官僚作为国王的代表也在一定程度上享有特权，在社会中就形成一个特权阶层，并且有相应的制度作保障，一如唐代的八议﹑官当﹑请﹑减﹑赎﹑免等制度。