行政程序法的规则制定程序有许多益处。[22]它使得行政机构能更好的理解拟议规则在不同情况下的潜在效果，使得行政机构得以考虑更有效实现行政目标或带来更少不利效果的替代规则，从而提高规则的质量。第二，通过向所有可能受影响的公众提供机会，使得他们有可能参与将支配他们行为或保护他们利益规则的形塑过程，提高了公正度。最后，通过让总统和国会成员有更好的机会影响行政机构颁布的规则，提高了规则政治上的可接受性。

　　然而，规则制定程序的益处，伴着高昂的成本。法院对规则制定过程的要素适用扩张解释，其结果使得规则制定漫长且代价高昂。[23]为了将法院因“任意和反复无常”（arbitrary and capricious）否决规则的风险降到最低，行政机构在对规则的基础和目的的陈述中，对于为何制定该规则的原因，为何拒绝吸纳来自各方面的对规则的批评，为何拒绝评论中提出的替代规则，都必须给出详尽的说明。[24]对于一个有争议的规则而言，其背后是复杂和不确定的关系，有争议的价值判断，导致决策程序漫长艰难。[25]

　　美国环境保护署（以下简称EPA）1997年颁布的新的臭氧和微粒标准的制定过程，就是一个例证。[26]EPA打算提高1992年已有标准的严格程度。[27]EPA解释说，在1992年标准颁布之后，又进行了一百多项研究，并都已公布，这些研究显示，1992年的标准很可能不足以保护公众的健康。[28]许多研究发现，臭氧和微粒水平达到或低于已有标准容许的水平，还会带来不利的健康后果，包括死亡。[29]EPA收到了超过10万件关于拟议新标准的评论。[30]许多这些评论包括对作为拟议新规则基础的研究的详尽分析和批评。到EPA颁布最终规则时，它在规则制定过程中，已用了数千页纸来说明它为什么选择这一标准，而不是收到评论中提出的无数替代标准。

　　行政程序法的规则制定程序的完成，常常要花费成千上万人许多年的时间。带来的社会成本以多种形式出现。有时行政机构感到有制定规则的必要，却往往数年后该规则还未出台；有时因技术变迁或因我们对作为规则前提的关系理解的变化，规则已认为过时，数年后却依然有效，未加修订。制定法常常要求行政机构颁布大量的规则，但行政机构常常仅能完成法定授权要求的一小部分，因为它缺乏必要的资源以完成国会所要求的所有的规则制定。最后，许多情况下，行政机构发现规则制定程序是如此艰难，以至于它们宁愿根本就不去制定规则，转而试图仅仅通过即席（ad hoc）的纠纷裁决来实现其法定任务。

　　了解了规则制定过程的高昂成本，对于行政机构常通过颁布解释性规则以规避规则制定程序，也就不足为奇了。但对于行政机构依靠解释性规则实现其任务，有这样几个重要的限制。第一，许多制定法的起草过程中，都迫使立法性规则的颁布，成为行政机构运用其他机制实施制定法的不可缺少的基础。例如，《清洁空气法》（Clean Air Act）授权EPA和其他机构采取一系列行动以执行流通空气标准（ambient air standards），但清洁空气法本身没有建立任何这样的标准。[31]作为结果，在EPA经由规则制定程序颁布规定该污染物最高允许浓度的立法性规则之前，不论是EPA还是其他机构都无法采取行动减少污染物的浓度。如果没有这样一个立法性规则，解释性规则不能有任何价值或效果。一个解释性规则必定要解释什么-或者是制定法或者是立法性规则。

　　第二，即使是行政机构在制定立法性规则或解释性规则之间选择，它还是常常选择制定立法性规则，因为立法性规则比解释性规则有着强的多的效果。例如，《美国残疾人法》（Americans with Disabilities Act）禁止对残疾人歧视，该法没有要求行政机构颁布立法性规则来对“歧视”（discrimination）或“残疾”（disability）加以界定。[32]行政机构可以选择立法性规则或解释性规则来对“歧视”和“残疾”这样的法定术语作详细说明。