国务院各部委是否是实施国家行为的主体呢？如果答案是肯定的，则行政复议机关和法院就有运用国家行为理论来判断国务院各部委的行为是否是国家行为的可能性和必要性。但从我国宪法和国务院组织法的规定看，国务院各部委不是实施国家行为的主体。特别是《国务院组织法》第10条明确规定：“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。”从其他国家的判例看，目前还没有一个国家认为最高行政机关所属的部门有权实施国家行为。

　　特别行政区的情况与内地就有所不同。根据基本法的明确规定和普通法的习惯做法，香港法院对基本法有解释权，即法院不仅有权裁决一切法律纠纷（包括因政府的行政行为引起的法律纠纷），而且法院在裁决法律纠纷时对作为解决该法律纠纷法律依据的法律及其他规范性文件是否符合基本法有权作出判断。同时，根据香港基本法的规定，中央负责管理与香港特别行政区有关的外交事务和防务，（14）负责任命行政长官和主要官员，决定特别行政区进入紧急状态，解释和修改基本法等。根据《香港特别行政区驻军法》第3条的规定，香港驻军由中央军事委员会领导。因此，在香港地区，实施国家行为的主体不仅限于中国的最高行政机关（国务院），还包括中国的最高国家权力机关（全国人大及其常委会）和中央军事委员会。

　　第二，最高行政机关实施国家行为的根据。有的学者认为实施国家行为是立法机关或者国家权力机关的权力，因此行政机关实施国家行为必须经过它们的委托或者授权；大多数学者没有谈到行政机关实施国家行为的根据。我认为，从各国认定的国家行为的范围看，实施国家行为并不是立法机关或者国家权力机关独有的权力，行政机关实施国家行为的权力并不完全来源于立法机关或者国家权力机关的委托及授权。立法机关或者国家权力机关以及行政机关实施国家行为的权力都来源于宪法和法律的授权。当然，立法机关或者国家权力机关可以将本应由自己实施的国家行为委托或授权给行政机关。这样，最高行政机关实施国家行为的根据就有两个：一个是宪法和法律的直接授权（主要根据），（15）另一个是立法机关或者国家权力机关的授权或者委托。（16）

　　我国《宪法》第89条第（五）项规定：国务院“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”；第（九）项规定：国务院“管理对外事务，同外商缔结条约和协定”；第（十）项规定：国务院“领导和管理国防建设事业”；第（十六）项规定：国务院“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”。可见，国务院实施国家行为的权力是宪法直接授予的。同时，第89条第（十八）项规定：国务院还行使全国人大及其常委会授予的其他职权。

　　三、判断国家行为的标准及法院回避审查的原因

　　从法国的历史发展看，其统治行为的判断标准经历了从“动机说”到“性质说”这样两个发展阶段。（17）从1870年开始，法国行政法院采用“动机说”理论来判断什么是统治行为。即如果行政机关进行行政行为的动机属于政治性的，则该行政行为为统治行为。不久，这一理论遭到了批判。因为如果按照这一理论，任何行政行为都可以说是出于政治动机，都属于统治行为。这一理论既难以作为区分统治行为与非统治行为的标准，也对法治原则构成潜在的破坏。行政法院从1875年2 月19日的拿破仑一案判决中抛弃了政治动机理论，（18）改而采用“政治性质”理论。即将行政机关的行政行为分为统治作用的行为和行政作用的行为，行政法院的管辖权的范围只限于行政作用，不能及于统治作用。所谓统治作用，法国学者主要有三种观点：（1）认为是决定国家生活中原则性问题的作用；（2）认为是最高权力的执行作用；（3）认为无法对统治概念下出准确的定义，只能采用个别列举的方法。（19）在法国，统治行为又称为政府行为，其免受司法审查的理由是，行政法院不能审判政府行为，因为这类行为不完全属于行政机关的行为。行政审判权的范围，只限于行政机关的行为。而政府行为，或者是行政机关和国会双方面的行为，或者是法国政府和外国政府双方面的行为，超过行政法院管辖权限之外。其次，政府行为在性质上不宜由行政法院审查。例如，总统作出实施紧急权力条款的决定，或提交公民复决某项法律草案的决定，是一个重大的政治问题。对于这类问题的监督，只能通过政治方式。目前，法国仍然采用“统治行为”理论。（20）