三、围绕“权利-义务”来设计行政程序基本制度

　　任何制度的设计都是以权利与义务的分配为内容的，同样行政程序制度也是通过权利与义务的分配来确立。行政程序制度究竟应当包括哪些？这是很难作出简单的概括的，但是根据行政程序的规律性要求，我们可以把行政程序制度中最具有普遍意义的制度，即行政程序的基本制度加以归纳。我国现有理论尚未对行政程序的基本制度作出阐述。江必新等著《行政程序法概论》中将行政程序法的基本制度列为25项，这显然不属于“基本制度”。「10」章剑生著《行政程序法原理》是我国目前行政程序法学最有代表性的一本专著，其中将行政程序法的基本制度概括为：听证、教示、辩论、代理、回避和时效等制度。「11」

　　纵观各国行政程序法的基本制度，大体是包括行政行为的一般程序的规定以及某些特殊行政行为的特殊程序，如调查程序。一般行政程序的基本制度包括：知情制度、规章制定程序制度、裁决制度、听证制度、许可程序制度、调查程序、时效制度等。制度的设计通常是围绕权利和义务的关系来进行的，所以我们对行政程序制度的分析，也就从行政主体的义务或相对人的权利角度来进行。最能反映行政程序本质特征的制度大致涉及以下权利义务关系：

　　第一，行政主体获取证据的义务-相对人听证权。

　　行政行为必须以获取证据和证明事实为前提，而这一点直接关系到相对人的利益，所以相对人有权获得听取证据材料的机会。这种权利就要求调查取证程序是必不可少的。当然，相对人听取证据的这种机会不一定通过正式的听证程序，也可以是通过非正式的听证程序。这对关系中涉及行政调查、听证（正式与非正式）两项基本制度。

　　第二，行政主体告知信息的义务-相对人知情权。

　　行政主体在作出决定之前，应当告知相对人相关的法律信息或事实信息。这些法律信息与事实信息对于相对人的重要性在于：它可能是行政行为的理由，也可能是对相对人行为的要求，它们均有可能影响相对人的利益和行为。法律、法规的内容，制定规则的事实前提，行政行为操作手续，它们都应当让相对人有所了解。因此行政主体应当把这些信息传递给相对人，并向相对人了解知情提供相应的协助。在多数情况下，如果没有行政主体的协助，相对人是无法了解信息的。因此这对关系中派生出提供信息（查阅）制度、会议（是否公开）制度、规则制订程序制度等。

　　第三，行政主体兼听意见的义务-相对人辩论权。

　　行政主体进行抽象与具体的行政行为都可能涉及利害关系人的利益，为了保证其行为的公正性与客观性，应当兼听各方意见。兼听意见不能只作原则性规定，因为实践证明这很容易被流于形式，所以应当为各不同意见方面提供辩论甚至质证的机会。在辩论的同时，行政主体应当认真听取并作出相应的分析处理意见，说明不采纳意见的理由。因此，这里需要建立辩论（书面辩解或口头辩论）制度、证据制度、代理制度、意见分析与结论制度。

　　第四，行政主体排除偏见的义务-相对人（申请）回避权。

　　“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”意味着：“结果中不应含纠纷解决者个人利益”，“纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见”「12」这一朴实得无须论证的“自然公正”要求，同样适用于行政主体，并且既适用于行政组织又适用于“行政人”。「13」行政人只要是可能影响公正、客观地办理公务，都必须回避。行政法学关于回避一般只谈行政人的回避，没有关注行政组织的回避。比如复议是否必须不由同一个行政组织来进行？行政法理论没有解答过这个问题。另外，什么样的理由构成行政组织回避？也是一个未定论的问题。