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对行政超越职权的比较研究(3)
www.110.com 2010-07-26 11:11

  (二)行政复议中的处理。依照我国《行政复议条例》的规定,行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益,依法向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关提出申请,由受理申请的行政机关对原具体行政行为进行审查,并作出裁决的活动。《行政复议条例》第42条第4款规定,对超越职权的, 复议机关可以作出撤销复议决定。撤销决定有三种方式:一是对整个行为违法或者虽是部分违法但不能分离者,采取全部撤销原具体行政行为的方式;二是对部分合法部分违法且可以分离者,采取部分撤销原具体行政行为的方式;三是当被撤销的具体行政行为原所处理的问题仍需重新处理时,适用撤销并责令被申请的行政机关重新作出具体行政行为的方式。另外,依《行政复议条例》的规定,复议机关有变更权,对明显不当的具体行政行为可作出直接予以改变的复议决定。这样,对超越职权,复议机关不仅可以撤销、责令重新为具体行政行为,对其中明显不当者还可以进行变更(这一点与行政诉讼有所不同,行政诉讼当中是行政处罚显失公正才予以变更)。

  根据《行政复议条例》第44条规定,超越职权造成损害的经申请人申请可责令被申请人赔偿。但是在立法技术上,超越职权的赔偿问题是纳入行政侵权赔偿范畴的,按照行政侵权赔偿责任处理。在实践当中,申请人可与请求撤销、变更的申请一并提出,也可以单就赔偿问题提出申请,复议机关也相应地作出单独或合并的行政复议决定。根据《行政复议条例》第44条第2款的规定, 行政赔偿的复议决定只能要求被申请的为具体行政行为的行政机关赔偿,而不能直接要求具体工作人员赔偿。只有行政机关在赔偿后,方可向有过错的工作人员追偿。从我国实践中看,这种作法有利于受害者受偿,但是不利于强化工作人员的责任感,因为实践中往往因工作人员系内部人员以“集体行为”等借口而避重就轻,甚至不了了之。

  (三)行政诉讼中的处理。根据我国《行政诉讼法》第54条规定,对超越职权的,“判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这条规定包括判决全部撤销、判决部分撤销、判决全部或部分撤销、被告重新作出具体行政行为、裁定准许撤诉或不准撤诉等四种情况。

  (四)超越职权的行政赔偿责任。超越职权有可能构成行政侵权,这也是行政侵权的部分原因和表现形式。因此,当超越职权造成损害时,则必须依照行政侵权责任规则承担责任。根据我国《宪法》、《民法通则》、《行政诉讼法》以及《国家赔偿法》的有关规定,赔偿责任承担的具体方式有:返还财产,恢复原状,解除查封、扣押、冻结,支付赔偿金等。另外,对名誉权、荣誉权损害应在影响范围内为受害者消除影响,赔礼道歉或恢复名誉。在赔偿程序上实行行政处理先于诉讼处理原则。赔偿义务机关进行赔偿后,应责令有过错的工作人员或受委托者承担部分或全部赔偿责任,亦即实行追偿制度。应受追偿的超越职权的工作人员被追偿后,如果其职务上的违法行为已构成犯罪,仍应追究其刑事责任;未构成犯罪的,应追究其行政责任,而不得以追偿代替其他责任形式。

  二、产生行政超越职权之主要原因

  (一)行政职权日益扩张,行政法律、法规不完善,是产生超越职权的重要原因。行政是国家最早的一种职能。在封建专制时期,行政关系错综复杂,没有明显的行政界限,一切职权均属于国王或皇帝。行政和其他国家职能的区分,是近代资产阶级革命以后的产物。随着科学技术的发展,生产力水平的提高,社会的经济生活不断变化,行政职权也随之不断扩张。到现代社会,行政职权涉及社会生活的方方面面,大有集立法、行政及司法于一体之趋势。从我国目前情况来看,由于建设有中国特色的社会主义没有现成模式可循,改革开放涉及的问题错综复杂,行政机关不但可以国家法律授权颁布大量的行政法规和规章,而且在行政执法中具有很大的自由裁量空间,同时还享有半司法或准司法权。这种集约式集权状况,不可避免地产生超越职权。

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