九届全国人大四次会议通过的《十五计划纲要》明确指出：要“依法行政，从严治政”，“健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的民主监督、群众监督和舆论监督。”这无疑抓住了防止权力违法和滥用的要害。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力，因而制约权力的核心首先是制约行政权。

　　一、加强对行政权的制约是世界性的普遍规律

　　对行政权进行制约，是自行政权产生以后就无法回避的一个重大课题。而将这种制约由“权力问题”变成一个“法律问题”的，则源自古希腊柏拉图的名著《法律篇》。柏拉图认为：“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”①柏拉图的学生亚里士多德则在其名篇《政治学》中进一步完善了这个“法律问题”。亚里士多德认为，法治的两个条件或标准是“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。②无独有偶。大约在同一历史时期的中国春秋战国时代，也产生了主张“法治”的法家。③但无论是古希腊柏拉图、亚里士多德所主张的法治，还是中国古代法家所主张的法治，在当时都没有实现的经济、政治和思想基础，因而对行政权的控制和监督也就主要局限为理论层面的“法律问题”。而将这一理论层面的“法律问题”上升为实践层面的“法律制度”的，则是源于近代资本主义制度的建立。

　　1、20世纪以前西方国家对行政权的严格控制。资本主义国家在立国之初，政治上为了防止封建复辟和行政专横，经济上为了保障自由竞争不受行政权干预，明确提出政府管理得越少越好的“消极行政”理论。资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”④因此，他们主张“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”⑤这就第一次明确提出了将行政权置于法律之下的“依法行政”的原则。为了保证“依法行政”原则的真正实现，资产阶级思想家和法学家提出：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑥并为此设计了一套颇为繁复的法律制度：将立法权交给议会，将司法权交给法院；行政权的行使既要受到立法权的事先规范和控制，又要受到司法权的事后审查和监督。这种严格规范主义的依法行政的观念和制度，统治了西方世界200余年。

　　2、20世纪前半期西方国家行政权的迅速扩张。垄断资本主义时代的来临，对“消极行政”理论和严格规范主义理论提出了挑战。英国著名行政法学家韦德描写的那种“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”⑦的田园牧歌时代已经结束。垄断经济、福利国家的出现，要求政府全面和能动地介入经济和社会管理，“积极行政”、服务行政、给付行政理论随之产生。与此相适应，“依法行政”立法已不再局限于议会的立法，而是扩大到了政府制定的法规和规章；政府也不再仅仅拥有行政执法权，而且拥有了行政立法权和行政司法权-裁决公民、法人之间的民事、经济纠纷以及行政机关与公民、法人之间的行政纠纷的权力。西方国家行政权迅速扩张的一大突出例证，就是美国大量独立管制机构的兴起，以及罗斯福新政之后联邦政府权力的扩张。⑧