二、面临的课题

　　世界范围内调解的出现是公民主权、市场法则以及社会多元化、复杂化的必然结果，反映了某种更加彻底的以解决问题为目的的、非对抗性的当事人主义。当事人的程序选择权是其中一个十分重要的概念与理念，最近几年来，中国的司法改革特别是民事诉讼制度改革凸显了这一重要的理念，行政诉讼制度则因为与整个国家的宪政体制、自由民主的构建进程密切相关，所以立法者、政策制定者在处理行政诉讼制度的改革上体现了严谨且观望的态度，这样的态度对于政治体制的渐进发展是极有益处的，不至于发生传统上出现的过于激烈的运动或者震荡，但笔者认为对于一些涉及到技术规范的制度还是有值得借鉴的必要，因此，下面就构建中国行政诉讼上调解制度的一些课题进行探讨，以求大方。需要指出的是，构建中国行政诉讼上调解制度是一个系统工程，涉及方方面面，诸如是否需要全面修改现行行政诉讼法或者以司法解释的方式发展行政诉讼法，是否需要建立行政诉讼的简易程序从而与调解制度进行配合等等。

　　（一）合意的贫困与平等协商

　　一般而言，调解分为诉讼外调解与诉讼上调解。前者如人民调解、行政调解以及仲裁程序中的调解等；后者指法院调解。诉讼上调解制度是当事人行使处分权与法院行使审判权结合的产物，立法者将调解纳入诉讼程序是基于这样的构想-通过法院调解既可以获得与判决相同或者相近的法律上正确的处理结果，同时又可以避免判决所具有的高成本和强制性。但问题在于审判权介入调解，则会影响当事人自由合意的形成，造成“合意的贫困化”。[[8]]这恐怕也是许多人反对行政纠纷实行调解的一大主要原因。合意应该是当事人的真实意愿，包括以调解方式解决纠纷的意愿和达成调解协议的自愿。前一自愿是程序上的自愿，后一自愿是实体上的自愿。只有自愿才能达成合意，只有平等协商才能促成和解，在国外，合意与平等协商问题在调解制度中是特别受到关注的，“只有在纠纷-如环境纠纷-的调解双方当事人都拥有同等的协商能力，或基于所采用的主张能成功进行诉讼的情况下能实现正义，如果环境保护主义者没有掌握使对方得以信服的救济手段，我们不怎么希望通过调解帮助他们。”[[9]]在行政诉讼中，当事人双方在力量和资源上存在很大差距，所以构建行政诉讼上的调解制度一个主要的课题就是如何使作为原告的行政相对人与作为被告的行政主体如何实现平等协商，不至于出现合意的贫困化问题。

　　从实践方面来看，合意的贫困有两个层面的内容：其一是当事人特别是原告并没有调解的自愿，其或受被告或受法院的强迫；其二是当事人虽有和解的意愿，但原告与被告的地位并不平等，且在掌握行政信息方面显然不够充足，往往难以和被告平等对话协商，据此签订的和解协议也未必能够充分保障原告的利益。“合意在大多数场合是在相互妥协的基础上形成的，而妥协的公正性主要以当事人各方地位平等为前提”，[[10]]建立行政诉讼调解制度的一个关键就是要使制度的构建充分体现当事人双方的共同意愿，同时能够保障原告有与被告平等协商的能力，特别是行政机关提供必要的行政信息，只有这样才能通过对话达成合意，这一争议解决的过程与情境接近哈贝马斯所提出的“真之合意论”。[[11]]在平等协商与自愿的情形下，（1）所有人都有权参加论辩，任何命题都可以提出，并提交论辩；（2）论辩时可以赞成也可以反对该命题，并且任何人提出的命题或论断都是可接受批判的；（3）不允许有强迫或不着边际的想象；（4）参与对话的当事人必须诚实、始终如一；（5）他们不能从事策略性行为；（6）除非论据正当，任何人不能基于任何理由以威胁、允诺等其他方式试图说服他人；（7）任何人也必须能够在论辩中设身处地地站在他人的位置，以便从他们的视角看问题；（8）任何人随时都可介绍任何相关的论点，论辩没有时间的限制。[⑨]当然这样一种理想的合意情境在现实中是不可能达到的，但是，越是接近这种理想情境，调解就越容易达成合意的结果。在如何消除合意的贫困以及实现平等协商方面，有学者对建议以域外的诉讼和解替代法院调解制度，[⑩]诉讼和解是国际上通行的、发生于诉讼过程中，以当事人合意解决诉讼上纠纷的解决方式。诉讼和解与中国法院调解的共同之处在于：首先，两者都可在诉讼的任何阶段或主要阶段发生；其次，两者都可通过某种途径获得类似判决的效力；第三，在两种程序中，法官都要主持协商活动并对当事人进行说服。区别则在于立足点不同，诉讼和解立足于当事人说明以合意解决纠纷，而法院调解则是以法院为基点解释以合意解决纠纷。事实上这两种制度的差异并不是很大，在国外，诉讼和解也出现了“调解化”的倾向，这种法律制度同化与融合的趋势，反映了“一方面要求承认和强化个人的自由和自主权，但另一方面为让新的‘社会权力’交给大众，需要‘积极国家’这种思想”，问题的关键不在于法官能否应该进行调解，而在于要使法院调解制度体现当事人之自愿与平等，在于能否通过设计正当程序来消除法官调解带来的副作用。而就法官的调解活动而言，其仅仅在于帮助当事人沟通信息，进而结合未来的政府信息公开法、行政程序法等，实现当事人之间在协商对话上的平等。总之，合意是构建行政诉讼调解制度的终点问题，也是起点问题，必须认真对待。