三、受案范围的扩大——跳出若干限制的怪圈

　　我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围采取了“列举式”的规定方式，除第2条的原则性规定外，在第11条对哪些行为可诉作了肯定式的列举，在第12条则作了否定式的列举。事实上这种既作肯定式的列举又作否定式的列举的规定方式，是极为不合理的：因为哪些可诉哪些不可诉的界分，不论划分得多么细致严密，它不可能穷尽所有的情形，总会留下许多空白带。因而较为可取的办法应是界分单一化，或者是肯定或者是否定。而在肯定或否定的选择中，为了保障公民的起诉权，则宜采取否定式的办法。凡不属于被排除范围内的，则公民皆可起诉。虽然最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中试图采取排除的方法来扩大受案范围，然而该司法解释在《行政诉讼法》所排除的行为基础上又过多地列举了若干不得起诉的行为，这些不得起诉的行为包括：国家行为、行政规范性文件、行政机关对其工作人员的管理行为、法律规定的行政终局行为、依照刑事诉讼法明确授权所实施的刑事行为、行政机关的调解行为、法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、不产生实际影响的行为。这些过多的限制，捆住了人民法院在受理行政案件上的手脚，对行政诉讼的发展造成了障碍。在入世后的今天，再看则这些限制已大多表现出其不适应性，面临着被取消的命运。

　　受案范围的限制，实质上是对公民寻求司法保护的权利予以限制并进而限制到了公民的人身权、财产权及其他权利或利益。原则上说，公民的诉权不应受到限制。只要公民受到行政行为的不利影响，皆可向法院起诉。针对我国行政诉讼受案范围的现状，具体来说，应打破若干限制：

　　其一，从具体行政行为扩大到包括“抽象行政行为”在内的全部行政行为。今天，我们甚至可以说“抽象行政行为”与具体行政行为的划分，在某种程度上已失去了存在的意义。

　　其二，从行政终局行为演进至司法终局行为。现行法律规定的绝大多数行政终局行为的历史命运已告终结，根据“议定书”的要求，凡与实施WTO规则相关的所有行政行为，当事人皆有向法院起诉的权利，只有独立的司法机关才具有最终性而不能由行政机关具有最终决定权。

　　其三，权力性行为与非权力性行为皆应受到司法审查。根据“议定书”的要求，行政指导意见也应属于司法审查范围之列，而最高法院所谓的“不具有强制力的行政指导行为”不属于人民法院受案范围的限制，就已与WTO规则的要求相冲突。这种限制如不取消，就完全可能进入到WTO的争端解决阶段。不论是单方权力行为还是双方契约行为，不论是法律行为还是事实行为，只要其影响到公民的权益问题，公民自然就享有起诉权。

　　其四，从影响特定人权益的行为到公益行为。行政行为按其影响的对象来分，可分为影响特定行政相对人权益的行为与影响社会公共利益或国家利益而不涉及特定行政相对人权利义务的行为。现行行政诉讼，只承认公民、法人或者其他组织权益受具体行政行为侵害的诉讼，而不承认公益诉讼，从而将作出了影响公共利益的行政行为排除于受案范围。公共利益是每个人利益的综合体，也必须受到保护，这种影响公益的行政行为同样也应纳入司法审查范围。

　　其五，从政府的行政行为到授权的非政府团体的行为。依现行法律规定，除行政机关的行政行为外，法律、法规授权组织的行政行为也属于受案范围。然而，如果结合WTO规则，这种授权行为离WTO规则的要求尚有一段距离。如按照GATS第1条的规定，采取服务贸易措施的主体除中央政府外，还包括“地区或地方政府和当局”以及“由中央、地区或地方政府或当局授予行使权力的非政府团体”。非政府团体的措施都在GATS的适用范围内，GATS的约束范围广泛，它与GATT只约束政府行为的模式不同。作这种扩大主要是因为许多国家对有些服务门类实行“自律”或非自律式管理，尤其是专业性服务如律师、建筑师以及健康服务等。因此，在这里，不只是法律、法规授权的组织，问题是自律组织的授权问题界定。“授权”的理解不只是指法律、法规或者政府的正式授权，它还应包括一种职能的授权，即政府批准该组织成立时就表明官方已认可其职能范围，政府同样有职责保证这类组织的任何措施与WTO规则保持一致，因而将它纳入司法审查范围以监督此类自律组织的行为也就理所当然。